我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研
究
2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。43号明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”财政部也多次明确，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。
2017年以来，监管层进一步对地方债务监管继续加码。财政部联合其他部委先后推出“50号文”、“62号文”、“87号文”、“89号文”，对地方政府举债融资的监管力度不断升级。控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。
然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。
本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性负债和推动我国地方融资平台转型发展提出政策建议。 正文
一、引言
2008年以来，地方政府通过融资平台大规模进行举债，导致地方政府债务规模快速增长，地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。为此，2010年以来，国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。尤其是2014年10月国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（以下简称43号文）明确规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”紧接着财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），对截止2014年12月31日地方政府债务进行分类，并纳入预算管理，并对政府债务进行锁定，地方政府债务规模只增不减。
尽管财政部多次表态，2014年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。然而，2015年以来，地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。从表面来看，这些债务是作为融资平台自身的债务，但是事实上，这些债务更多仍然是地方政府的债务，只是以隐性债务形式存在的，一旦未来地方融资平台无法偿还债务，这些债务将会转嫁到地方政府，成为地方政府将的债务。所谓隐性债务是指在法律上明确不由政府承担债务，但是政府出于公共利益或者道义等，将来可能变成的债务。虽然地方融资平台的债务从法律上不属于政府债务，但是非常容易转变成地方政府债务。相比显性债务，这些隐性债务更加不容易统计，而且具有系统性，潜在风险更加巨大。
这种情况下，控制地方融资平台举债，推动地方融资平台转型，成为治理地方政府隐性债务的关键。2016年11月14日，国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），再次强调对地方政府债务中央实行不救助原则，同时再次明确地方政府存量债务和相关方的责权利，从而倒逼地方政府规范举债。2017年以来，监管层进一步加大了对地方债务的监管。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。
然而在当前经济形势下，地方融资平台转型依然面临的诸多问题，诸如，经济下行压力的加大，分税制改革未完全到位，以及省级以下政府举债权等问题，以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难，这些都限制了地方融资平台的转型。因此，未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长，需要更加深入的研究和探讨。本文通过对我国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转型面临的障碍和困境进行分析，对防范地方政府隐性债务和推动我国地方融资平台转型提出政策建议。
二、地方融资平台与地方政府隐性债务
（一）地方政府隐性债务
按照世界银行对地方债务的分类，地方政府性债务可以分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务。按照刘尚希等（2012）的分类，地方隐性债务包括社会保障资金缺口、农村社会保障缺口、公共投资项目未来的资本性和经常性支出等隐性直接负债，也包括对金融机构支付危机的救助、国有企业未弥补亏损、拖欠企业在职职工、下岗职工和农民工的工资、自然灾害等突发性公共事件等隐性或有债务。
审计署在对地方政府债务进行统计时，对地方政府性债务进行了分类，包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务，其中前两类债务是显性债务，而可能承担一定救助责任的债务是隐性债务，包括指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府(含政府部门和机构)未提供担保的债务(不含拖欠其他单位和个人的债务)。审计署的地方政府隐性债务相比刘尚希等（2012）的隐性债务口径明显偏窄，是一种相对侠义的隐性债务。
（二）地方政府对地方融资平台的隐性债务规模
2015年之后，地方融资平台举债规模仍然持续增长，并未得到有效控制。根据wind数据，2015年和2016年，地方融资平台通过债券市场进行规模达到4.21万亿，而这些只是通过债券市场举债的规模，还没有包括通过银行贷款、信托、理财等其他方式的融资。银行贷款作为地方融资平台主要融资手段，根据对这些融资平台样本统计，银行贷款占融资平台融资规模的1/2，而债券融资只占到融资规模1/4，这样推算出，这些融资平台新增债务规模将达到16.8万亿。这些仅仅是发行过债券的融资平台举债规模，还不包括那些没有发行过债券的融资平台的债务。如果考虑这些，2015年之后融资平台举债规模更多，而这些债务都将成为未来地方政府的隐性债务。
（三）地方融资平台债务继续增长的原因
在新《预算法》放开省级地方政府（含计划单列市）举债权的同时，财政部多次表态融资平台应与地方政府剥离，2015年之后融资平台的举债不属于地方政府债务。然而地方融资平台债务仍然得到了继续增长，原因大概有以下几点：
（1）在当前分税制情况，地方财权和事权没有得到完全匹配，地方政府财政缺口依然巨大，而新《预算法》对地方政府举债权的放开只限于省级政府（含计划单列市），市级及以下地方政府仍然没有放开。这些政府如果需要举债还需要向省级政府进行申请，对于这些政府来说，举债灵活性受到极大限制，而通过融资平台进行融资，能够更多掌握自主性，这也使得即便中央一再重申要剥离融资平台，地方融资平台举债不属于政府债务，地方融资平台债务仍然得到快速增长的根本原因。
（2）经过过去多年的发展，当前地方融资平台债务规模已经非常巨大，这些债务中绝大部分都没有纳入政府预算中。根据审计署的审计结果，截至2013年6月，纳入到政府债务的地方融资平台债券融资额只有1.1万亿，其中负有偿还责任的债务只有5289亿元。而事实上，根据wind统计，截至2013年6月，地方融资平台债券融资余额为2.43万亿，这说明，一半以上的融资平台债券融资是没有纳入到政府债务统计中。这些债务绝大部份都是在2015-2017年到期，由于没有纳入到政府预算，因此无法通过政府置换债来进行置换成政府债务，但是融资平台本身又没有足够资金来偿还，在守住不发生系统风险的背景下，地方政府不愿意、也不敢让地方融资平台发生债务违约，这种情况下，只能通过继续举债借新还旧方式来延缓。这也是地方融资平台融资继续快速增长的直接原因。
（3）当前我国在地方融资平台管理上仍然不统一，存在多头监管，这也导致了在对地方融资平台举债控制时，各自为政，很难发挥协同作用。当前融资平台管理和举债方面涉及的管理机构包括财政部、、国资委、人民银行、发改委、银监会、证监会等机构，这些机构由于部门职责不同，或者出于自身部门利益需求，在对待融资平台举债方面存在很大不同，制定政策方面也经常不一致，甚至出现冲突的现象，这也进一步造成了融资平台债务继续增长。而且由于缺乏融资平台明确认定标准，这就使得融资平台通过宣称与地方政府脱钩，可以轻易转变成经营性国有公司，从而避免监管机构对其举债限制，但事实上仍然属于地方融资平台。
三、我国地方融资平台的转型面临的困难
尽管43号文为地方融资平台转型提供了方向，新的《预算法》的颁布也放开了省级政府举债权，在一定程度上缓解了地方财政收支缺口。但由于地方政府财权和事权的不匹配以及地方投融资平台在长期的发展过程中积累了较多问题，在财税体制改革以及相应配套措施未完全到位的前提下，地方融资平台转型过程还面临着诸多障碍和难题。
（一）当前我国地方融资平台转型面临的外部障碍
