经济危机背景下宏观调控法的反思(5)

      “在市场经济条件下，政府所进行的宏观调控是必要的，但并非万能的、无所不包的，更非任意的，它必须确定在市场对资源配置起基础性作用的基础上而为弥补市场缺陷必须的限度内”[10]。对于政府，一方面法律须确认政府的宏观调控权，即以立法的形式赋予政府以宏观调控权。但是， 如果缺乏法律的制约和监督机制，政府的宏观调控权就有被滥用的危险，“如果市场越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市场就无能为力”[11]。因此另一方面法律又必须对具有过度运用权力倾向、存在自身利益和偏好的扩张性的政府行为进行控制，防止政府权力使用不当而损害市场主体利益，妨碍市场机制对资源的基础性配置作用。因此宏观调控法又是限定政府的调控权限范围，防止政府调控失灵的法律措施。
      在宏观调控行为实施过程中，宏观调控法还要关注调控行为的程序性问题。宏观调控权的行使是否适当与程序直接关联，包括宏观调控权的取得、行使主体的确定、行使的程序和宏观调控权的执行等方面。宏观调控法律程序是法治化了的宏观调控程序，是指由法律所规定的，宏观调控过程中，调控主体必须遵守或履行的法定的时间、空间和程式。宏观调控法律程序具有其它法律程序一切特征即由时间、空间和仪式要素构成，具体而言，包含宏观调控决策法律程序、宏观调控执行法律程序、宏观调控监督法律程序、宏观调控后果处理程序等。“在社会生活中，为了形成一定的结果或状态，人们伴随着一段时间经过的活动过程是必要的。这就是广义的程序”[12]。要形成一定的结果或状态，人们就得遵循一定的程序，程序的重要性不言自明。法律程序在已有的制度实践中的作用主要体现为以下几个方面：其一是对于恣意的限制；其二是作为理性选择的保证等。[13]宏观调控法律通过设计科学程序以给决策主体遵循，可以限制宏观调控决策主体主观武断、滥用权力。
      在应对经济危机、处理危机中更必须按照法定原则的要求，依法行为。在这次危机中，尽管情势紧急，但各个法治较为发达的国家，都能依法调控。例如，美国政府提出的7000 亿美元的救市方案，就不是由美国政府直接作出预算支出决定，而是经过了国会的反复审议通过才予以实施的。依据程序法定原则的要求，所有的危机事项的解决，即使是应急性的，也要按照法定的应急程序办理；同时，非应急的事项的处理，则应该按照法定的一般程序进行。
      四、吸取教训，强化宏观调控法律责任
      在这次经济危机中，相比欧美国家，美国次贷危机对我国金融业的直接影响有限。美国1999年实施的《金融服务现代化法案》，标志着美国金融业从分业经营进入了混业经营，但是美国立法机构和金融监管机构对混业经营所带来的风险认识不足，这具体表现在其对次级贷款证券化过程中监督不足；在危机显现后，监管机构的危机意识不强，使得次贷危机发展成为目前席卷全球的金融海啸，美国政府在金融危机发生前期的犹豫态度使其错过了解决这次危机的最佳时机。虽然之后在美国政府的努力下，一系列救援法案和措施都陆续被通过，但市场情况已经剧烈恶化。我国应吸取美国政府在这次金融危机中的教训，未雨绸缪，建立起一个有效的危机应急机制，强化宏观调控法律责任，在危机发生时政府各部门能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。
      目前，关于宏观调控法律责任众说纷纭。比如有学者将宏观调控法律责任看作是行政、刑事和民事责任的综合[14]；有的认为宏观调控法律责任是传统各部门法律责任的综合并且以行政责任为主[15]；有的认为宏观调控法律责任就是行政法律责任，因为宏观调控行为不外乎是抽象行政行为与具体行政行为[16]；有的认为宏观调控决策行为（不包括执行行为）实际上是一种“国家行为”，从而只有政治责任而没有法律责任[17]。有的认为宏观调控主体法律责任是指宏观调控法律关系中的调控主体违反宏观调控法律设定的强行性义务，所导致的否定式法律后果，该否定式法律后果即行为人应承担的宏观调控法律责任；行为人可以自行主动承担法律责任，如果需要强制实现该宏观调控法律责任，则为宏观调控法律制裁。[18]