五）从公共权力职能上划分，分为财政监控、审计监控、税收监控等；
六）从时间或范围划分，分为事前监控、事中监控、事后监控或宏观监控、微观监控等。
监控机制：外部监控机制，分为①立法监控、②司法监控、③政党和社会团体监控、④社会监控、⑤舆论监控。
内部监控机制，分为①结构监控、②纪律监控、③法律监控。
倾向于使用政党和社会团体监控，这种监控是必要的同时监控力度较大，第一，政党或社会团体的成员分布广泛，为监控者提供了更加充足的信息来源，使监控更及时、准确；第二，由于政党或社会团体的监控行为是一种自觉行为，这使得监控效率更高，而且相对于其他监控形式而言监控成本较低；第三，政党或社会团体作为监控主体，其部分成员又是公共权力的拥有者，这使外部监控内在化，监控更为直接有效。
10.如何处理监控成本与监控目标之间的关系？ 改进监控技术和方法，如对监控对象的某一行为过程采取抽样监控的方法，可以大幅度降低监控成本。
发挥社会监督的作用。①社会公众参与监督；②舆论监督。
第九章 公共管理中的政府角色
政府：是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关，同时，也是不以盈利为目的，旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控机构。
政府再造：是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。
1.如何认识政府职能的有限性？
政府职能的有限性具体包括：一是能力限度，即政府是否具备承担某些社会或市场管理的能力，如果没有能力就最好不要干预；二是效率限度，即在市场机制、社会组织和政府行政具有相同调节能力的条件下，应当有一个成本收益的比较问题，行政干预应当以效率最高为限度；三是合法限度，即如果现存的政府行政、社会组织或市场机制在技术上都有能力，在经济上都能以低成本来满足特定的需求，那么谁能更符合法律与公正的原则就应由谁来承担。
2.如何规范政府与市场的关系？
正确处理政府与市场两者的关系意义重大，具体来说，规范政府与市场的关系的措施有如下几个方面。㈠重视发挥市场的功能。从竞争机制看，市场是刺激竞争和优胜劣汰规律去作用的场所，这能为经济发展和经济效率的提高提供足够的内在动力。㈡正确认识市场失灵。正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的二元调节机制。㈢减少政府失灵。具体措施有：?尽快培育和发展市场体系。?解决市场分割问题。?主动促进国内市场与国际市场接轨。
3.政府与社会应该建立怎样的关系才能彼此良性互动？
要达到政府与社会的良性互动，必须以“小政府，大社会”的模式为指导。“小政府”是指政府只管理属于自身的事务，只行使政府职权所决定的权力，它不是弱政府。“大社会”是指把社会从政府的超长控制中解放出来，建立充分发育和健全的社会机体。
按“小政府”的客观要求改革政府，即转变政府职能，改革政府职能机构，规范政府行为。按“大社会”的内在要求改革社会，即提高社会自治能力，培育社会中介组织，建立社会对政府的监督制约机制，建立社会保障体系。
4.比较中外政府对企业管理的差别。
三种模式：（一）政府规制型——美英模式。①充分鼓励自由竞争；②主要用财政政策和货币政策来调控市场；③不制定政府经济计划和系统的产业政策；④对企业依法实行必要而严格的管制。
（二）政府引导型——欧洲模式。①自由竞争与政府控制并存；②经济杠杆与政府引导并用；③经济增长与社会福利并重。
（三）政府主导型——东亚模式（日韩新加坡）。①政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则；②利用利益机制诱导企业的行为；③利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展；④通过行政指导来说服企业服从政府的意图。
我国政企（国企）关系存在问题：①产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立、又不受制约；②以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预；③大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖；④传统的企业人事制度，是政企不分的脐带；⑤片面的政企分开轮，使政府放松了对企业的监督。
措施：①建立产权清晰、权责明确的内外约束机制；②加强对国有企业经理的管理；③重塑政府的政绩考核指标；④政府为国有企业解困创造良好的制度环境、市场环境。
5.评价西方国家政府再造运动的利弊，并探讨对中国有哪些借鉴意义？
西方国家政府再造的特征：①与行政环境变化相适应 ②着重于政府如何运作 ③广泛采用私营部门的管理方式 ④基于西方国家各级政府尤其是州与地方政府的改革实践 ⑤重新探索政府与社会的关系
西方国家政府再造理论给我国政府提出了新的挑战，它要求政府主动打破垄断，引入市场竞争机制；运用合同承包、奖赏激励等办法，促使承包商提高服务质量；重视公共服务的目标与效果，而不仅仅是重视计划、拨款与规章。总之，它要求政府必须高效、精干、廉价，而不再是低效率的疲惫政府。
我国公共服务业的发展亟待摆脱旧体制的束缚，积极探索新的管理方式。首先，引入市场化管理方法，既应抛弃西方国家的混淆公私经营部门的差别、完全实行私有化的做法，又应借鉴其成功之处，以推进我国政府改革。其次，引入市场化管理方法要求政府在投融资方式上放开管制，改变传统的政府直接投资方式，创建新的投融资制度。再次，引入市场化管理方法还要求政府积极培育社会力量。
我国政府再造模式：①从效率行政典范到民主行政典范；②从控制导向的管理到服务导向的管理；③从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场共同作用；④从国家的单独治理到国家与社会的共同治理；⑤从政企不分、政府管制到政企
分开、放松管制；⑥从中央集权到适度的地方分权；⑦从官僚组织到适应型组织；⑧从人治到法治。
第十章 非政府公共组织 非政府公共组织：简称非政府组织，是一类虽不具有政府所拥有的社会行政管辖权，但同样以提供公共物品与服务而不是以营利为主要目的的组织。 事业单位：指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 公共企业：以公共利益最大化为目的的一类特殊的企业。
1.非政府公共组织的概念和特征是什么？中国的非政府公共组织有哪些类型？ 非政府公共组织：简称非政府组织，是一类虽不具有政府所拥有的社会行政管辖权，但同样以提供公共物品与服务而不是以营利为主要目的的组织。
㈠特征：①非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则，其从事的管理和服务活动要具有公共性；②非政府公共组织在公共管理过程中，要保证其所从事的管理和服务活动，具有客观性和公正性；③非政府公共组织参与公共管理活动的范围广、领域宽，涉及社会、经济及教育、卫生、科学、文化等各个领域，并提供大量的、直接的服务；④随着社会经济的发展，非政府公共组织参与公共管理活动的形式将不断变化，内容也将更加丰富，以适应高度专业化分工和社会化发展的要求。
㈡基本特性：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。
㈢我国非政府公共组织可以分为：①公共事业组织、②公共企业组织、③社会中介组织、④社会团体、⑤民间自治组织、⑥民办非企业组织。
2.非政府公共组织发挥着何种社会作用和政治作用？
社会作用：①社会服务功能；②社会沟通功能；③社会评价与裁断功能；④社会调节功能；⑤社会协调代理功能；⑥倡导社会文明职能。
政治作用：①政治合法性的资源供给者；②政府权力的监督者；③民主价值观的培育者；④公民参政素质的促进者。
非政府公共组织在中国社会转型期的独特功能：①促进政府职能转变；②培育和规范市场；③推动企业经营机制转换；④形成自律性的社会秩序。
3.非政府公共组织在发展中存在哪些内在局限？ ①志愿组织的非志愿性，表现在非营利活动所需的开支与非政府公共组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，称之为“慈善不足”。②独立组织的非独立性，理论上独立于企业与政府之外，但现实中三者之间界限十分模糊，一些非政府公共组织与企业活动没什么区别。同时受资金的影响，开支体现资助者价值的活动，明显失去独立性。③政府职能的虚假转移，存在着不确定性。④受到责任和腐败问题的困扰，随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。
4.我国事业单位目前存在哪些问题？如何对我国的事业单位进行改革？
问题：①管理体制不顺，缺乏生机和活力；②财政负担沉重，事业单位面临困境；③布局结构不合理，资源浪费严重；④法治不完备，运行不规范；⑤政府职能的明显“越位”；⑥事业单位社会化服务功能缺位。
改革：①指导思想：遵循政事分开、事业单位公益化的方向，建立起适应社会主义市场经济需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。
②基本思路：按照事业单位公益性的基本要求，建立科学的总体布局，坚持社会化的发展方向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量管理。
5.什么是公共企业？为什么市场经济需要公共企业？
公共企业是以公共利益最大化为目的的一类特殊的企业。一方面它首先是企业，按照企业的组织形式组建并按企业的性质经营的经济实体。另一方面，公共企业具有不同于私人企业的“私人性”而言的“公共性”，表现为①公共企业必须承担“公共性”社会责任；②政府能对企业的决策权进行干预；③国家作为股东，以出资的份额承担企业经营产生的利润或亏损。
在现代市场经济条件下，如果所有的企业都以追求自身利益最大化为目标，往往难以使资源在整个社会范围内得到优化配置。从资源配置效率的原则出发，有些生产经营活动必须、也只能由公共部门来承担。因此客观上就需要建立这样一类企业，其本身不以利润最大化为唯一目标，却能为资源在全社会达到优化配置创造必要的条件。
在现代市场经济条件下，公共企业是一种特殊性质的企业，其特殊性在于它总是负有一定的公共政策义务，是政府克服市场失灵、实现宏观调控的一种工具。
6.公共企业今后应怎样进行改革和发展？
公共企业存在效率不高等问题：①产权关系不明确；②资产安全与效率之间存在矛盾；③预算约束软化；④预期目标多元化。
改革和发展：（一）正确认识市场经济条件下公共企业的职能和目标。在改革进程中，必须明确意识到市场经济条件下，公共企业的主要职能应当是弥补市场失灵，稳定宏观经济，促进经济发展，其主要目标不是利润目标，而是其他的社会政策目标。 （二）公共企业的规模和运行应与其职能和目标相适应。在市场经济条件下，以国有企业为代表的公共企业的数量、规模必须控制在一个合理的限度和范围之内。 （三）调整国有经济布局，对公共企业进行分类改革。①对极少数关系国家安全和社会稳定的特殊行业，如军工，实行国家独资独营模式。②对提供公共产品的公用基础设施行业，采取国有独营模式，如供水供电。③资源型企业和基础产业部门，采取国有国控模式，如能源、矿山。④对于大多数处于一般竞争性行业中的国有公共企业，尤其是中小企业，则采取退出战略。
第十一章 当前公共管理的若干热点
1.什么是电子政府？包含什么内容？建立电子政府有何意义和必要性？ 电子政府，是指政府有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。 内容：①办公自动化。②政府上网。③电子政务。
意义和必要性：①电子政府重视现代信息科学在政府管理中的地位，由此，政府才能够有效运用现代信息技术，并将其整合于政府管理，从而实现政府管理的目标。
②电子政府使政府信息具有公开和可获得性。政府有责任和义务以更便利的方式、更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。
③电子政府建立政府与民众之间的互动回应机制。电子政府的目的在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制。
④电子政府更有效率。电子政府的目标之一，在于通过信息化的过程，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化，政府业务数字化、网络化，从而提高政府的效率。
2.什么是公共危机管理？公共危机管理要经过哪些阶段？公共危机管理要遵循哪些原则？
公共危机管理，又称为“政府危机管理”，是政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题而直接采取的对策及管理活动，即政府部门或其他公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机和处理已经发生的危机，以减少、消除危机的危害，甚至将危险转化为机会，保护公众人身财产安全，维护国家和社会秩序的正常和稳定。
经过阶段： ①舒缓、监测阶段，是公共危机管理的前提，作用主要是发现危机的存在，为防范危机提供依据。 ②准备、预警阶段，是危机管理的关键，做好准备工作，以最小的成本取得最大的收益。 ③应急处理阶段，是整个危机管理过程中最困难、最复杂的阶段，要求人们必须立刻做出快速、有效的反应，才能及时制止危害蔓延。 ④评估、恢复原则，是公共危机管理不可分割的组成部分，对危机事件造成的后果进行评估，决定这重建成本，关系着人民生命、财产的安危。
遵循原则：①生命第一、以人为本的原则；②第一时间、效率优先的原则；③信息通畅、协调一致的原则；④以防为主、平战结合的原则；⑤分级管理、适度反应的原则；⑥依靠科学、保障有力的原则。
3.什么是企业型政府？企业型政府要遵循哪些基本原则？
企业型政府是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员组成，他们能够运用能够各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。企业型政府是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高效率与高效能的政府。企业型政府的理念是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。
企业型政府的基本原则是：①起催化作用的政府。掌舵而不是划桨。②属于社区的政府。授权而不是干预。③竞争型的政府。引入竞争机制。④任务导向的政府。转变规则。⑤结果导向的政府。将责任从投入转移至产出或结果。⑥顾客导向的政府。满足顾客而不是官僚制度的需求。⑦企业化的政府。挣钱而不是花钱。⑧前瞻性的政府。预防而不是医治。⑨分权化的政府。从等级制到参与和协作。⑩市场导向的政府。通过市场力量进行变革。
4.什么是无缝隙政府？无缝隙政府包含什么内容？
“无缝隙”，是指一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的组织形态。无缝隙政府是以满足顾客无缝隙需要为目标的一种组织创新模式。
主要内容：（一）顾客导向，指组织及组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标。①站在顾客本位进行思考；②将顾客视为主要资产；③以顾客满意作为组织目标；④建立与顾客之间的长期互动关系。
（二）竞争导向，引进公共服务的市场竞争机制，改变对公共服务的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，提供更加有效的公共服务。利用竞争和顾客选择来淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理价值提供优质服务的组织。
（三）结果导向，就是通过顾客和过程，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我管理团队等，是实践结果导向的重要工具。
5.公共管理的多模式论的主要内容是什么？对我国当前行政改革有何启示？
（一）英国学者费利耶的四模式论。 ①效率驱动模式，将企业管理的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要有提高效率的核心。
②小型化与分权模式，组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权化，对组织灵活性的追求等。
③追求卓越模式，在由上而下的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。
④公共服务取向模式，关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益，强调公民权理念等。
（二）美国学者彼得斯的四模式论。 ①市场化政府模式，要求政府按照企业运营的方式实施管理，认为传统的官僚科层制政府已不适应新的社会环境的变化，传统的政府行政方式需要进行企业化改造。
②参与型政府模式，在传统科层制模式中被排除在决策过程以外的团体，将被允许更多地介入到组织机构的活动中来。
③弹性化政府模式，强调面对全球化经济环境的变化，政府需要有应变能力，要能够有效的回应来自社会的新的挑战。主张政府机关要有能力根据不断变化的客观环境制定相应的对策，而不是用僵化、固定的方式回应新的挑战。
④放松规制型政府模式，是通过去除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性公工作，提高办事效率，增进社会的整体利益。
