性基础。他指出，共谋行为不能简单地 归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。它不仅是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结 果，我认为，更是决策、行政行为与名义表达、民主参与相脱离所导致的结果。如果在公共文化服务中缺乏民众需求表达和民主参与的环节以及与之相应的制度化机 制保障，公共文化服务仅仅在行政体系内部运作的话，公共文化服务沦为“行政秀”似乎不可避免。 对于来自上级政府的 行政压力，基层政府其实有很多应对的策略。除了把公共文化服务形式化以外，基层政府还有另一种反应——把公共文化服务产业化——在当前也极具代表性。在许 多地方，基层政府打的是公共文化服务的牌子，实则走的是发展文化产业的路子。虽然发展文化产业，也可以在一定程度上满足民众的文化需求，但这种文化需求主 要是更高层次的文化享受或者是满足个体的多样性文化需求，跟公共文化服务所提供的无差别的、基本性的公共文化产品相距甚远。而且，前一种文化需求最好由市 场来满足，市场一般也会比政府做得更好；后一种需求只能由政府来满足，因为市场一般不愿意主动地提供这样的公共文化服务。
地方政府之所以热衷 于文化产业，因为它可以促进地方经济的发展，带来地方GDP和财政收入的增长，符合地方政府的切实利益。尽管相对于公共文化服务的不作为或“行政秀”而 言，公共文化服务产业化或发展文化产业，地方政府的行为或可得到民众的一定认同，但毕竟与国家的逻辑不相一致——中央始终强调“坚持一手抓公益性文化事 业、一手抓经营性文化产业，始终把社会效益放在首位，实现经济效益和社会效益有机统一”。对于公共文化服务，地方和基层政府不能仅仅盯住眼前的“经济 账”，还要会算着眼长远的“治理账”，充分认识文化治理的深远意义和现实价值。 三、利益驱动：部门的逻辑
对于经济增长理性主 导的地方政府而言，他们的核心关切是地方经济的增
长，尤其是GDP的增长和地方财政收入的增加，而不是所谓的文化发展和文化建设，公共文化服务更不可能摆 上地方政府的重要议事日程。在地方社会经济发展规划中，有关经济增长的指标往往都是“硬指标”，而关于文化发展和文化服务的一般是“软指标”甚或“无指 标”（用质性的语言偶尔提一提）。 既然在现有的体制结构中，地方政府对于公共文化服务不热心，那么，如何解释我国公共文化服务概念的提出和近几年（一定程度）的进展呢？我认为，不能忽视文化部门在其中所起的重要作用。
在我国，文化部门（上至国家文化部下到省市县的文化局）是具体负责文化发展和文化建设的行政部门，而公共文化服务体系建设以及公共文化服务的推进又是由文化部门的社文机构具体负责和实施的。从公共文化服务概念的提出到上升为国家政策，以及随后的推进，文化部门功不可没。
深圳市案例或可说明 问题。早在2002年，深圳市文化局在全国较早提出实现公民文化权利的命题。后来，深圳市文化局领导认识到，“公民权利的实现有赖于制度体系的保障。在实 践中我们自觉地将实现公民文化权利与公共行政管理结合起来，确立政府作为责任主体的角色定位，把大力发展公益性文化事业，构建完善的公共文化服务体系作为 实现公民文化权利的基本途径”。2005年，深圳市文化局把“公共文化服务体系研究”作为重点课题进行调研。2006年公开出版了《公共文化服务体系研 究》专著，在全国第一次比较系统地探讨了构建公共文化服务体系的理论和政策问题。在此基础上，该局将理论研究成果转化为可操作的考核指标和实施方案。还争 取把三个核心的文化福利指标纳入了2007年深圳市政府公布实施的《深圳市民生净福利指标体系》之中。2007年6月出台了《深圳市进一步完善公共文化服 务体系实施方案》，明确了进一步完善公共文化服务体系的目标、任务、要求和保障措施。深圳市文化局在公共文化服务的推进上的积极作为，不但在深圳市政府内 部赢得了声誉，得到了市领导的肯定和重视，而且在全国文化系统也奠定了它理论探索和实践创新的地位，成
为全国公共文化服务体系建设的先进典型。
长期研究公共文化服 务的毛少莹研究员认为，公共文化服务概念最早见之于2004年深圳市《文化体制总体改革方案》等文件中。深圳市公共文化服务体制创新思路及时被国家文化部 所吸纳，并很快成为了一项国家决策。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》便提出，“加大政府对文化事业的 投入，逐步形式覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2006年9月《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，更将“公共文化服务”专辟一章，置于 “文化产业”之前，以相当详尽的内容，对公共文化服务体系的内容进行了阐述。2006年10月党的十六届六中全会在审议通过的《中共中央关于构建社会主义 和谐社会若干重大问题的决定》中，明确要求“加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系”。2007年6月16日，中央政治局召开会议，进一步研究加强公共文 化服务体系建设。会议认为，加强公共文化服务体系建设，是繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众 基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。 2007年8月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅还专门发布了《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》，对加快推进我国公共文化服务体系建设提出 了具体要求。
文化部门在提出、推 动、实施公共文化服务中的积极作为，很显然有利于提升本部门在政府体系内部的地位、作用和声誉，同时也可以因此为本部门争取更多的资源支持和机会。在中 国，一旦一个部门提出的新议题上升为国家决策，就可以大大抬高这个部门的“身价”，并能够获取更多的资源和机会、扩展自身的权力。如果把提升部门的地位、 获取资源和扩展权力视为一种部门的利益的话，这种利益驱动也在另一方面内在地激励了部门不断解放思想和大力进行体制创新，为庞大的政府体系注入了一定的活 力。
由于文化部门没有实 行垂直领导，在地方政府的组成部门中，地方（尤其是基层）的文化部门长期处于弱势地位。地方文化部门积极推动公共文化服务，既可以获取上一级文化部门的项 目支持和资源倾斜，也可以获得本级政府领导的关注和重视，从而有利于提升本部门的地位和作用，又可以借机扩展自身的权力。也就是说，如果一个组织机构的职 能转型符合其利益的话，这个组织机构更愿意自觉推动这一转型。文化部门（包括地方各级文化部门）通过自身的功能转型和制度创新（例如，从原来的文化管理转 向公共文化服务，主动引入公民文化权益、文化自觉的话语进一步论证公共文化服务职能的合理性，并进行相应的制度机制创新），十分类似于何俊志所研究的县级 人大——它通过“边际创新”、“软性嵌入”、“追加和延伸”等策略，在权力的边缘地带建立新的工作领域、在某些例行性工作中嵌入新的工作环节、或者追加和 延伸一些新的活动地带，不断扩展自身的权力。而且，“这种权力的软性扩张途径的最大好处在于，它在不会引出太大的阻力的情况下，在被动行驶权力和硬性行驶 权力这两种二难选择中找到了一个中间的过渡地带”。正是因为这个原因，地方文化部门往往成为公共文化服务的主要推动者。 四、政绩显现：官员的逻辑
仅仅从地方政府和文化部门来分析公共文化服务的运作逻辑是不够的，还不能忽视这些机构的执行者特别是主要官员的作用。对于处于压力型体制下的各级官员而言，政绩攸关其命运；由于考核这些官员政绩的主要是他们的上级，如何最大化显现其政绩成为这些官员行为的主要逻辑。
为了最大化显现官员 的政绩，首先必须能够展示其政绩。为了显示政绩，这些政绩首先必须是可见、可闻的。政绩的展示或表达有多种方式，其中最常用的方式：一是实物性展示，所以 政绩工程随之而生；二是文本性表达，在文本性表达中，关键的是各种考核数据（如GDP、财政收入等）的制作，通过数据报表的形式表现其政绩。政绩的实物性 展示和文本性表达往往催生各式各样的形式主
义官僚行为，导致腐败。
实际上，所有的政绩 展示和表达都是因应上级下达的各种任务、指标及其绩效考评体系的，由此所生产的行政“产品”往往是“考评性产品”（而不是根据民众的公共需求所提供的公共 性产品），以此显示官员的政绩。陈楚洁、袁梦倩在江苏j市的调查恰好印证了这样的政绩显现逻辑：“在压力型体制下，农村文化建设的资源分配依据并非农民使 用的满意度，而是在上级检查和下级迎检之间切合的程度。所以，公共文化设施的建设是一回事，而其使用则是另一回事。” 在许多地方的新农村 建设中，兴建了高标准或豪华的村级图书室或文化活动中心，然而这些图书室、文化活动中心却极少对农民开放，往往是上级来检查的时候才开门，找几个农民表演 给人家看。笔者在湖北一个乡镇调查，镇长告诉我们：“当前政府组织的农村文化活动主要是放电影（指送电影下乡）、送体育器材、建篮球场和送图书。但是，看 电影的人很少，因为大量中青壮年外出打工了，许多农民宁愿在家看电视。有许多篮球场建在离居民生活区较远的地方，基本上是弃之没用，篮球场上长满了野草。 由于路途较远，加之道路泥泞，农民也不愿到篮球场晒谷子。这些建设没有起到应有的效果，农民意见很大。”另一位县教育局长反映：“在县里，过去国家花费了 大量的资金建设了文化馆、工人文化宫、电影院、剧院、图书馆等一系列的群众文化活动场所，都是国有经营，由于缺乏一种长效的维护机制，不但没有发挥文化功 能，而且到了难以为继的地步。房子坏了没人管，最后都出租出去，成了饭店、旅馆、商场。文化馆成了服装店，文化馆成了宾馆，电影院成了商场，图书馆出租为 门面房，剧院一段时间租给人家经营脱衣舞表演，现在也关了门。”在一些地方的公共文化服务中，类似的公共文化服务设施建设大多成为一时的政绩展示工程，这 样的工程往往不顾民众的实际需要，也不会考虑以后它能否持续发挥效益。 在政绩显现的逻辑作 用下，公共文化服务被异化为一个与民众生产、生活没有任何联系的政府内部运作过程——为了凸显其展示性功能，而不在意它的实用性
