预算审计体制改革研究：反思与比较(3)

　　如果从机构设置、经费保证和人事任免三方面来看预算审计体制选择，我们可以比较不同体制的独立性。审计机关的属性决定了审计监督权的属性，决定了审计体系内各级审计机关的经费来源和人事任免权的归属：(1)行政型预算审计体制是在政府系统内部设立专门的审计机关来执行对政府预算的检查监督，是特定行政机关行使行政审计监督权，并由行政权派生出审计机关的行政处罚权，来保证审计的权威性；审计监督权只需政府行政法规明确，并不要求由宪法授予；审计的范围可以是政府预算全部也可以是政府规定的其他部分；审计经费来源于政府预算；人事任免由政府首脑决定；最高审计机关可以在各级地方政府内复制，在分级分税财政体制下，地方审计机关行使地方政府赋予的监督权，审计地方政府预算，上级审计机关没有权力干预下级审计机关的业务，也不能授权下级审计机关执行特定工作；上级审计机关没有义务保证下级机关的经费和人事任免；各级审计机关有义务向各级政府报告工作并向各级行政首长负责；审计报告必须经过行政首长批准才可能向各级立法机关报告。从整体上看，行政型预算审计体制是政府内部监督的制度装置，为政府提供信息服务。它的独立性是在政府部门内而言的，而不是相对于政府而言的。(2)司法型预算审计体制是在司法系统内设置专门的审计机构来实施对政府预算的全面审计，是特定的司法机关行使审计权。这一体制要求宪政层面在立法、司法和政府间赋予司法机构预算审计权，或者授予预算审计机关司法权，审计权属于司法权的一部分；审计机关拥有最终判决权；审计机关的经费来源于政府预算，并有宪法保证政府拨款是充裕的；审计人事任免权在司法部门，或者在最高权力机关；地方审计机关从属于地方司法部门，或最高审计机关；审计机关有权索取其他监督机构的审计报告，可以独立向新闻媒体和社会公众公布报告。由此可见，司法型预算审计独立于政府。(3)独立型预算审计体制中的审计机关独立于立法、司法和行政三权之外，只对法律负责，是宪法授权审计机关独立行使预算审计权；审计机关的经费来源于特定的预算拨款；其人事任免与地方审计机关的设立与司法型审计相同；审计机关可以自行决定审计的对象，但与司法型审计不同的是审计机关没有处置权，其职责在于检查、判断和向立法部门、司法部门以及行政部门报告审计结果。这一体制的独立性是最强的。(4)立法型预算审计体制是指在立法机关内设立专门的审计机关，行使审计监督权，必须由宪法规定审计监督权在立法机关，由立法机关授权审计机构执行预算审计权，这一委托代理关系保证预算审计机构的权威性，但审计机构不必具有处置权；审计机构经费来源于政府预算；人事任免权属于立法机关；审计机构向立法机关负责，直接向立法机关报告工作，为立法机关提供信息；地方可以按最高审计机构的模式来设置各级地方审计机构，审计机构间并不具有从属关系；整体来看，预算审计机构是独立于政府的。通过上述比较我们可以发现，如果按独立程度排序，它们依次是独立型审计体制、司法型审计体制、立法型审计体制，最后是行政型审计体制。同时我们也可以发现预算审计机构的权威来自于它行使的监督权的属性和它与立法部门、司法部门、行政部门的关系，与是否具备处置权并无必然联系。在不同的政治体制下，预算审计的制度安排都要求立法机关具有对政府预算的约束权。在纳税人—立法机关—审计机构—政府的委托代理链上，独立性越高，立法机关获取信息的成本越小也越真实。假定其他条件不变，比较成本和收益，对纳税人和立法机关而言，行政型预算审计体制的效果最差。