预算审计体制改革研究：反思与比较

　　一、制约政府与监督预算
　　在现代文明社会里，纳税人通过宪法契约，委托政府代理公共活动。政府按照劳动分工原理在其内部分配权力，设置机构，形成庞大的科层结构。委托人赋予政府巨大的自由处置权后面临道德风险。在公共委托—代理关系中，理性的代理人很有可能在达成契约后改变行为，按自己的利益行事；代理人有信息优势，提供的公共产品和公共服务难以度量；行政层级结构又有自我扩张的内在冲动[1]。利益冲突和信息不对称困扰下的纳税人有必要约束代理人—政府的行为。在现代政治体制里，纳税人委托其代表来制约政府，由此形成纳税人—立法机关—政府这一双重委托代理关系。
　　在公共委托代理关系中，制约代理人行为可以使用“制度装置”，如可以更换代理人，可以重新设计合约，可以监督代理人。从成本一效率角度来看，最经济的手段就是约束政府预算。在市场经济体制下，政府和市场都是配置稀缺资源的“制度装置”，政府代理职能可以归纳为资源配置、收入分配和经济稳定三个方面。政府行为使用资源，集中反映在政府的预算表上。预算是政府的年度财政资金收支计划，全面反映政府行为。预算本身是一个管理制度，为纳税人和政府从“数目字上管理”提供方便。预算又是一种约束机制，它规定了政府的活动边界，体现市场对政府权力、行为和行为效果与效率的要求。纳税人约束政府，就是通过立法机关制约政府预算来实现的。在我国就体现在各级人民代表大会对各级政府预算的审批权和监督权上，这种约束就是以权力制约权力，就是以立法权制约行政权。
　　制约政府权力最有效的途径是约束政府预算，其目的在于使政府在契约规定范围内活动，反映在预算上就是政府收支是否真实合法；在此基础上使政府行为达到市场要求，反映在预算上就是政府收支是否有效率。约束预算的方式很多。《预算法》是立法机关与政府的一种契约，它规定政府预算的程序、形式、技术以及预算主体权利和义务。从预算制度内部来看，设置诸如政府采购、国库集中收付和“收支两条线”这些装置也有约束力。从预算循环来看，立法机关要审批预算、监督预算执行。在法律和技术装置之外，立法机关审批和监督预算的关键在于它能否获得真实信息，解决委托人与代理人之间的信息不对称问题。在立法机关的制约工具里，预算监督的必要性就在于此。现在的问题是是否有这样的“制度装置”为立法机关提供信息。
　　对预算监督有多元监督模式。其一是会计监督，这里是指公共机构、公共企业以及占有、使用公共资金的单位内部的会计机构和会计人员，依照国家的法规、各项规章制度和公认的会计准则，运用会计核算资料和会计分析方法，对财政资金流动过程中的真实性、正确性、合法性及有效性进行的检查、评估、控制和督促，以达到提高效果和效率、实现预期目标的管理活动。会计监督处在预算监督的最前沿，是不同机构监督预算的基础，其他监督手段都要利用会计监督提供的信息。其二是指公共部门、企业和公共资金占有、使用单位的内部审计。内部审计是一种内部控制制度，是在会计监督基础上进行的由部门、单位组织的审计。会计监督和内部审计的功能在于为部门、单位的管理层和决策层提供信息，是行政管理职能的一部分。其三是财政监督，是指在政府的财政主管部门内设立专门机构，依照法律、规章制度对政府整个财政收支活动过程的每一环节和项目进行监督，以保证财政收支安全、完整和提高财政资金使用效益。财政监督包括对税务监督、物价监督、海关监督、金融监督等部门监督的再监督，是政府部门监督的枢纽，但是它仍然属于政府的内部监督，是为政府按契约行使权力提供信息服务的。其四是预算审计监督，是指专门审计机构行使的对公共部门、公共企业及所有占有、使用公共资金的单位和相关人员进行检查、督促。其五是分散在监察、司法部门和其他机构中对官员行为的监督。最后是以舆论监督为代表的社会监督体系。在这一模式中，不同的监督主体和监督形式的监督范围、重点不同，同时工作又有交错重叠。问题是哪一种形式可以监督政府预算，同时又可以为立法机构提供信息?