预算审计体制改革研究：反思与比较(2)

　　从“经济人”这一前提出发，比较以上诸种监督形式或可找到答案。会计监督和内部审计监督是由提供信息者再次提供信息，而且是在科层组织内部由下而上实施，是组织内部管理权的一部分。以财政监督为主的各种部门监督是在整个政府内部，从其他政府部门和机构以及公共企业和其他占有、使用公共资金者那里获取信息，是政府行政权的职能分工。监察部门和司法部门执行的监督体现的是裁决权和司法处罚权，是对预算违法乱纪机构和个人设置的制裁装置，其工作重心在处罚而不在信息提供。信息是一种稀缺资源，理性的“经济人”在信息分配上的算计使组织外部的个人和机构不可能免费获取信息。在预算信息超载、政府权力巨大、官僚有信息优势时，立法机关对预算进行监督可行而有效的方式当属预算审计。预算审计采用立法审计体制，体现立法权对行政权的制约，在现有的国家公共权力分配架构里，这就要求在宪政契约下设置立法审计体系，由国家法律赋予审计机关对占有、使用公共资金的部门、单位和相关人员进行检查督促的资格和权限。具体而言，就是在宪法里明确立法机构的预算监督权，规定预算审计权属于立法机构，在立法机构下设立专门的预算审计职能机关，并授权这一机关独立行使预算审计监督权。
　　二、预算审计
　　由此可见，预算审计是纳税人在宪政契约里赋予立法机构的权力，是纳税人约束政府这一要求的体现。预算审计可以采用不同的模式，模式的选择取决于各国的政治体制。传统上对预算审计体制的分类有行政型、立法型、司法型和独立型四种[2]。在这里有必要廓清几个概念，澄清研究者争论不休的根源。首先是“国家”与“政府”，前者是公共活动的地域、民族、文化和政体的总称，后者是指国家和政体中的行政权力行使系统。其次是“国家预算”和“政府预算”，政府预算是政府的财政收支计划，经由立法机关审批具有法律效力，才可能由政府各部门执行；国家预算是不存在的，但约定俗成可以指各级政府预算的总称。再次是“政府审计”、“行政审计”、“国家审计”与“预算审计”的区分。由前边的分析可见预算审计是对政府预算进行的审计，强调的是审计的范围；国家审计的内涵类同国家预算；政府审计是政府执行的监督方式，不是“审计政府”，突出审计的主体是政府而不是立法或司法部门；行政审计也是指政府审计，表明监督权的归属与属性。理论上预算审计在不同的政治体制下和不同的时代环境里，可以采用政府审计、立法审计、司法审计和独立审计模式，这是对预算审计的传统分类，是在限定审计范围后按照行使审计监督权的主体和这一主体在国家政治权力架构中的地位来细分的。最后，关于预算审计体制改革的研究，很多学者使用的是“审计改革”、“国家审计体制改革”、“政府审计体制改革”、“审计法改革”[3]之类的提法，但研究的对象就是预算审计体制问题，并没有涉及内部审计和社会审计。此外，《中华人民共和国审计法》自1982年颁布实施以来到最近的修订，其规范对象就是预算审计，即行政型预算审计。
　　如果比较不同类型的预算审计体制的运行效率来分析各国预算审计体制选择，我们认为有必要首先确立效率标准。理论上可取的标准是行政效率和经济效率，前者指在最短时间里完成工作任务，是工作量与时间的比值；后者指资源配置的有效性，是指既定的资源配置状态下所有的帕累托改进都不存在。如果说预算审计体制是一种“制度装置”，可按普适性标准来分析它的有效性。普适性标准包括三个原则[4]。第一原则是制度的一般性，指制度不应在无确切理由的情况下对个人和环境实施差别待遇。第二原则是确定性，指制度必须是可认知的，它必须就未来的环境提供可靠的指南。确定性原则意味着正常的公民应能识别制度信号，知道违规的后果，并能恰当地使自己的行为与之对号。第三原则是制度应当具有开放性，以便允许行为者通过创新行动对新环境作出反应。很多研究者是使用行政效率和在日常语境里的“效果”替代经济效率标准和制度有效性标准来评价预算审计体制的。不同体制在行政效率上不具备可比性，因为审计机构与企业和行政部门一样都是一种科层组织，是按命令—服从原理开展工作，也存在相对应的效率问题。不同体制在运行效果方面也不具备可比性，原因在于我们要比较的是各种类型的预算审计体制与环境的相容性和在一定环境里预算审计机构是否能够提供真实可靠的信息监督代理人。在预算审计环境千差万别时，大部分研究者比较的是不同体制下最高审计机关的独立性、权威性以及处置权的大小，就这些方面，人们也仅仅可以在独立性方面作粗略的比较。假定其他条件不变，预算审计机构的委托人与代理人联系越直接，受托审计机构与监督对象的关系越独立，委托人获取信息的成本就越小，获取的信息也会越多越真实。