在现行的执法责任追究中主要有两类形式,即行政处理和经济惩戒,其中行政处理包括批评教育、责令做出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格,经济惩戒包括扣发奖金、岗位津贴。而其中责令待岗、扣发奖金、岗位津贴难于与《公务员法》进行对接,如责令待岗,在公务员法中无待岗的条款,更没有待岗期间工资、福利、津贴、奖金等方面的规定,在实际操作中有违法的风险。又如扣发奖金、岗位津贴,在《公务员法》中规定:“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则,体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素,保持不同职务、级别之间的合理工资差距;公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金;任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇;任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”除此之外,国家未对扣发奖金、岗位津贴做出其他任何规定,因此对执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于从法律上找出依据。
因此,要对税收执法进行全面有效监督控制,单凭一个部门的力量,或者仅靠制定并实施几项制度、办法很难实现目标,它是一个系统工程,需要建立一个科学完备税收执法内控机制,要在不断完善的执法岗责、流程、制度、标准体系基础上,通过建立执法内部监控组织,完善事前、事中、事后监控管理办法,强化内控信息流转分析和运用,加强对税收执法全方位全过程监控,才能达到规避执法风险、提高执法水平、实现税收职能的作用。
三、税收执法内控机制建设必须坚持的原则
(一)要坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则
这是我国的法制原则,也是内控机制建设的基本原则。在这里所谓的“法”是一种广义的法,它既包括法学意义上的法律、法规、规章以及规范性文件,而且应包括执法内控机制建设中配套的一系列制度、办法、流程和操作指南,即在税收实践工作中不断建立健全的制度规范体系,通过制度的实施、执行,充分发挥其规范、指引、评价、制约、惩治、教育的作用。
(二)要坚持全面覆盖、重点突出、简捷高效的原则
我们在对税收执法进行监控中,既要对税收执法内容进行全面覆盖,又要突出监督的重点,不能主次不分,胡子眉毛一齐抓,做到重点内容重点控,一般内容一般控。要充分体现效率原则,在监控方法上必须简捷高效,必须突出税源管理的核心,不因监控耗费大量的人力物力而影响正常税收管理活动,不能本末倒置,这是内控机制建设的设计原则。
(三)要坚持人机结合、过程监控的原则
既要充分发挥计算机监控的功能,又要注重人工监督,既要对执法的事后监控,更要突出事前、事中监控,在监控方法上,事前预防、事中监督往往比事后“亡羊补牢”更有效,也更有意义。这是执法内控机制的重要方法原则。
(四)要坚持责任追究与校偏纠错相结合的原则
对税收执法人员在执行职务过程中,因故意或过失导致税收执法行为违法的,必须实行责任追究,但责任追究不是目的,重要的是要通过岗责、流程、制度和标准制定起到指引和标杆作用,要能全方位全过程的监督起到警示、督促、纠错作用,要通过责任追究起到惩前毖后的作用,这才是实施执法内控机制主要目的。
四、税收执法内控机制建设应建立的相关体系
要建立科学完善的税收执法内控机制,应建立执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系、内控组织体系、内控方法体系、内控信息流转互动体系和责任追究体系。其中执法岗责体系、执法流程体系、执法制度体系、执法标准体系是建立科学完善执法内控体系的基础和前提,这四大体系业已成形,待实践中进一步完善,在本文中不再赘述。内控组织体系、内控方法体系和内控信息流转体系和责任追究体系是建立科学完善的税收执法内控机制的核心要素,在这里进行一下探讨。