5、财政支出制度不规范。地方政府间经济社会事务管理职责和财政支出责任划分不清，导致财政支出不稳定、不规范。一是县乡职能划分不清。我国宪法明确规定了中央政府和地方政府行使的职权，但并没有对地方各级政府行使的具体职权进行明确详细的阐述，也没有全国统一性的规定，省以下支出基本是按隶属关系进行划分，各级政府事权大体相同，造成政府间职责不明，越位、错位和缺位状态并存。二是县乡事权非法制化。近几年由于改革的需要，行政事业单位上划和下划较为频繁，并且支出责任往往层层下移，对基层财政支出格局以及收支平衡产生一定的影响。特别是省级垂直管理的部门不断增加，削弱了县乡政府管理职能和财力。三是财政支出有责无权。财政支出职权受上级领导和政策干预过多，事实上在一定程度上形成了县乡财政支出有责无权，难以落实。一方面，财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，明确要求的增长幅度超出了县乡财力可能承受的范围。另一方面，上级出政策，下级出资金的财政管理体制，导致下级政府支出规模无限扩张。
6、财政收入增长机制不科学。一是税种的划分制约县乡财政增长。1994年分税制改革，基本确立了中央和各省之间分税制财政体制的基本框架。中央对省的财政体制，直接决定了各省对下进行财力分配的资金总量。从而形成了中央与省、省与地市(或县)、地市与县、县与乡镇四对分配关系。受“财政自利”影响，各级财政普遍形成财力集中在上，事权承担在下的分配格局，主要税利大比例划归于中央。这种分税重视了“分钱”而忽视了各个税种的特殊性和各级政府承担的事权职责的对应，导致各级政府分配的财力无法保证其履行职能的需要，造成各级政府苦乐不均的局面，同时使税种的调控功能受到抑制甚至扭曲。二是政府层层集中财力制约县乡财政增长。从近几年来看，中央集中县的增值税和消费税的比例较高，县从两税增量中分得的比例越来越低。加之省级和市级财政沿用中央的分税制，在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财政再次进行了集中。县乡财政以农村经济为基础，财政增收潜力有限，在中央、省、市三级财政集中财力的基础上，使得县财政与乡镇财政的关系变得更为复杂和不规范，县乡政府争饭吃的矛盾更为突出，形成了乡财政无税可分的局面，使乡镇财政成为最弱的一级财政。三是农村税费改革制约县乡财政增长。近年来，中央为了切实减轻农民负担、解决“三农”问题，推行了农村税费改革。农村税费改革减轻了农民负担，但加重了一些主要靠农业税费为经济支撑的欠发过地区县乡财政的困难。四是县域经济发展缓慢制约县乡财政增长。20世纪90年代中期以来，受宏观经济大背景的影响，欠发达地区县域经济中的小工业被淘汰，农村经济发展乏力，新型产业未发展起来，致使一些县乡财源不增反减，财政收入难以增长。
三、对策建议
要使我国欠发达地区县乡财政尽快走出困境，就必须转变思路，完善制度，改革体制，建立和完善公共财政体制。
1、明确县乡公共财政的支出范围。县乡政府要按照公共财政框架的基本要求，从以下几个方面规范县乡政府事权与市场事权的关系：一是理顺县乡政府部门与事业单位的关系。对于经营性的事业单位彻底推向市场，财政不再给予拨款；对于有一定收入的社会公益性事业单位逐渐减少财政支持，培养自收自支的能力。二是理顺县乡政府与企业的关系。政府要逐步从一般的竞争性、盈利性的领域退出，减少对企业的直接投资，通过加强基础设施建设、创造良好投资环境、制定科学合理的财政税收政策为各种所有制企业创造一个良好的公平竞争环境。三是合理界定各级政府间的事权支出责任。要根据公共产品的受益范围和层次，划分中央政府与地方政府的事权支出责任，全国性的公共物品由中央政府提供，地区性的公共物品由地方政府提供。四是合理制定各种支出支出政策。要审慎出台一些有法定比例支出的法规，对目前的法定支出项目进行归并、清理和取消，杜绝政府管制上的不合理负担，上级政府要为政策性支出提供必要的财力保障。
