二、主要成因
当前我国县乡财政特别是欠发达地区县乡财政运行普遍较为困难，究其原因，主要有以下几个：
1、机构改革不彻底。我国县乡财政供养人口过多，机构臃肿现象比较严重。虽然中央屡屡强调精简机构，但政策到基层执行起来，往往是减了机构不减人，庙少了和尚照旧多，机构确实精简了，但是“吃饭”的人却增加了，这种县乡机构改革说到底只不过是将人员负担“从扁担的一端挪到了另一端”，工资开支不减反增，这一点在欠发达地区则更为严重，主要是因受经济结构和发展水平限制，欠发达地区就业机会相对较少，想方设法挤进财政供养“笼子”的人更多。财政供养人员过度膨胀，致使一些县乡财政成为“吃饭”财政，甚至“吃饭”难保。
2、财权事权不对称。分税制财政体制改革使事权有所下移，财权有所上划。一方面，从县乡财政收入看，原体制下长期培植起来的主体财源，面临着财源弱化、收入增长难度加大的困境，加之分税制中划属于县乡的税种点多、面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大、征收成本高又加剧了县乡财政收入困难的事实。另一方面，从县乡财政支出看，县乡财政承担着义务教育、基层医疗卫生事业、农村基础设施、城镇社会保障等刚性很强的事权等很大部分的支出责任,县乡两级政府事权与财权的不统一比较严重。
3、转移支付制度不完善。一是转移支付资金结构不合理。目前中央对地方政府的转移支付以税收返还和专项拨款为主，地方政府也采取此种方式对县乡进行转移支付。其有以下两方面的弊端：首先是税收返还和体制补助是建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使不发达地区面临更加吃紧的财政局面，财政困难的县乡长期处于不利地位；其次是中央集中的税收多以专项拨款的形式转移支付给地方，并要求地方给予一定的资金配套，使财政困难的县乡只能是“可望而不可及”。二是转移支付制度不科学。首先是现行的转移支付制度是中央政府将转移支付资金经过省政府、市政府的渠道拨付给县乡基层政府，拨付资金链条的加长造成资金拨付的时滞性，由于预算结余不能转到下一个预算年度去使用，导致支出部门“年底突击花钱的冲动”，严重影响资金的使用效率。其次是对转移支付资金缺乏有效的监督约束机制，这种不健全的转移支付制度使得一部分县乡政府花较多的精力跑关系要钱，造成“会哭的孩子有奶吃”，使转移支付出现不公平，挫伤另一部分县乡政府的积极性，加剧了县乡财政的困难。
4、税收征管体制不健全。分税制给地方税收征管带来了变化，客观上造成了体制不顺，增加了县乡税种征收难度：一是税收征管权与财政管理权的冲突。目前我国在财税征管上建立了国税、地税和财政三套机构，这对理顺上级政府与基层政府、政府与企业之间的分配关系起到很好的作用，但随着经济的发展，财税分家、条块分割的征收管理体制的弊端充分的暴露出来。一方面，国税与地税交叉征管的范围越来越大，由于在代征收入上不存在责任和利益关系，征管力度不够，造成税收的大量流失。另一方面，地方税务机关实行垂直管理，人员和经费上划，与县乡财政产生新的“条块矛盾”，县乡政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，削弱了地方政府对同级税务部门的约束力，割裂了县乡预算收支的统一性，使县乡财政处于从属地位，成为只管支出、不管收入的“独臂跛脚将军”，为了完成上级政府下达的收入任务，只能取出部分财政收入进行奖励，从而加大了税收成本。二是地方税权与中央税权的冲突。由于税权过于向上集中，不利于县乡基层财政收入的规范。特别是随着经济社会的发展，目前高度集中的税收立法权和管理权影响到县乡基层的财政收入。一方面，地方税收立法权和管理权过于集中，不利于税源贫乏的县乡政府组织本地区一些零散的税源立法征税，开辟新税源，不利于地方政府对本地区经济进行宏观调控。另一方面，地方政府的税权过分集中使地方政府过分的求助于收费的形式来弥补支出中的不足，严重扰乱了收入分配秩序。
