体学校的负责人对于独立学院亦承担无限责任，那么独立学院就不可能真正成为具有独立法人地位的办学主体，也就不可能摆脱二级学院的境地。 4.产权关系模糊不清，财务管理运行不畅
产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权，独立学院的产权归属一般在合作办学协议中有所约定。从我省22所独立学院的情况看，许多独立学院都不同程度地存在产权归属不清晰、权责不明确、保护不得力和流转不顺畅等现象。在此背景下，办学各方有时会采取利己性政策选择，有利可图时大伸其手，遇到责任时却或推脱或逃避，对独立学院的发展缺乏实质性支持。
在财务管理问题上，由于财政部门至今尚未同意设立省属高校独立学院财务预算单位，导致拟划拨到独立学院的教学仪器设备等资产至今无法办理财产划拨相关手续，造成剥离规范以及一部分迁建规范的学校“资产过户”工作无法展开。由第三方提供的年度财务报告也无法明晰学院的独立资产关系，财务管理内部运行不畅，难以达到教育部“财务独立管理”的要求。如嘉兴学院南湖学院、杭州电子科技大学信息工程学院、温州医科大学仁济学院、中国计量学院现代科技学院等反映无省级财政账户，相关的财物自主管理无法实现；宁波大学科技学院、浙江海洋学院东海学院等反映土地证、房产证未办妥，出现资产过户困难等问题。随着独立学院的办学规模进一步扩大，资产逐渐积累后，必然会在独立学院举办者、合作者和独立学院之间引起财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等方面的权益纠纷，从而制约和影响了独立学院规范、健康、快速发展。 （二）内部管理千头万绪
除了来自外部的压力，独立学院的自身发展到目前也没有非常清晰的思路，不论是在办学定位、人才引进还是在筹资渠道上都存在不少棘手的待解难题。 1.依托母体“惯性发展”，办学定位缺少特色
独立学院在高等教育中的独特地位决定了其必须要具有独特的办学定位作支撑，只有这样才能充分发挥其优势，体现其特色。
独立学院虽历经了十余年的发展，但在实际办学过程中，基本按母体学校惯性“自由发展”，对母体高校的依赖程度还较高。这种依赖主要表现在一是师资依赖，即直接从母体学校聘请兼课老师，同时依托母体学校获取事业编制指标以引进高层次人才；二是品牌依赖，即独立学院的品牌主要源于母体学校，包括申报的重点专业和重点学科等；三是路径依赖，主要指一些独立学院片面强调综合性，盲目追求学科门类齐全，几乎采取复制模式设置专业，导致双方在培养目标、专业设置方面严重雷同，从而使独立学院丧失了办学的个性、特点和优势。据统计，浙江省独立学院与母体学校专业雷同率最低达到30%，最高达到76%。如浙
江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院为30%，同济大学浙江学院、浙江工业大学之江学院分别达到33%和37%；浙江农林大学暨阳学院和浙江财经大学东方学院分别达到50%和53%；温州医科大学仁济学院和湖州师范学院求真学院高达75%和76%。此外，独立学院之间专业雷同也非常明显，如浙江省22所独立学院均设有英语专业。
独立学院究竟该何去何从，在办学上走什么样的发展道路，至少目前仍令人困惑。是紧跟母体发展，还是办出自身特色？是偏重综合发展，还是形成专业特长？是注重理论学术，还是强调应用实践？当然答案并不能完全统一，关键还在于因校制宜、因实制宜。2014年2月国务院召开常务会议，部署加快发展现代职业教育，打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道，引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。这对于部分独立学院而言，或许会是一次借此明确办学定位的良好契机。
2.筹资渠道过于单一，办学经费严重不足
独立学院创办的初衷之一是通过吸纳社会资金来举办高等教育，通过采取引导社会组织投资、向学生实行成本收费等多种形式，弥补高等教育办学经费不足。但从实践情况来看，筹资渠道过于单一。浙江省独立学院目前办学经费主要以收取学生的学费为主，年人均1.6万元，学费占总经费来源的85%以上。基建经费几乎靠银行贷款，资产负债率高达60%，后期还贷压力很大。加之目前高校的融资渠道尚未畅通，独立学院校友资源有限，难以获得社会捐赠、进行社会融资，导致办学经费捉襟见肘。
杭州电子科技大学信息工程学院反映：临安新校区500亩土地证已办理，一期设计方案招标完成，单体建筑设计工作已启动，拟投入建设资金为8亿元。根据合作办学协议，临安方出资2.1亿元，文一教育有限公司出资1亿元，信息工程学院需贷款出资4.9亿元。如考虑后期装修及办公、教学、实验室、后勤等设备设施的投入，还需出资1-2亿元。近7亿元的巨资投入，以目前的学费收入和资产情况，学院几乎没有能力还本付息，甚至连维持正常运行都有困难。浙江中医药大学滨江学院也反映，现在最大的困难就是资金压力。如果母体学校不介入支持，财政不给予帮助，学院的生存都将面临问题，遑论持续发展。
同样的，温州大学瓯江学院反映，学院所在的地方政府，针对同城的兄弟院校以民办高校的性质给予了一定金额的生均补助，但瓯江学院同样作为国有民办的独立学院却未能享有相关补贴。建议地方政府能在政策方面一视同仁，给予多方面相应的资助。温州医科大学仁济学院则建议，无论收费机制如何，只要在浙江省办学，教育厅就应该将独立学院与其他的本科高校一视同仁，包括招生计划、招生指标、学科建设、公共财政收入等，而不应该是独立学院学费收高了，政府
就不投入了。只有这样才能保护独立学院真正的独立自主。
尽管政府出台政策鼓励民间资金进入教育领域，但由于社会力量办学在我国尚处于起步阶段，办学行为不够规范，相应政策尚不配套，资本的逐利性和高等教育事业的公益性之间存在矛盾，尤其现行政策规定的教育投资“不得以营利为目的”，使得投资者的投资热情受到极大的影响。随着独立学院规范发展的推进、独立性的增强，以及外迁非中心城市办学之后出现的异地办学现象，使得独立学院的办学成本都在不断提高。而独立学院的学费、住宿费等各项收费标准却始终不变，收支不平衡现象会更加突出。虽然浙江省允许独立学院有25%的专业可以上浮50%的学费，但独立学院因担心生源问题而不敢一次性调整到位。可以说，“以学养学”的经费来源渠道非但脆弱且经不起推敲，有违教育的公益性。长此下去，可能会影响独立学院的存亡。
独立学院投资管理机制同样不健全。部分高校在合作初期，未能对合作方的投资状况作有效评估，各投资主体之间的权益也未予合法界定，致使在办学中埋下经济纠纷的隐患。另外，大多数独立学院的财务收支还统一由母体学校的财务部门管理，自身还不具有真正意义上的“独立财权”。加上母体学校数额巨大的管理费或是资产占用费等，独立学院普遍存在发展资金短缺的问题。 3.人才引进难度加大，师资队伍结构不佳
师资队伍对于大学的重要性一直都是毋庸置疑的。独立学院的本体、母体以及兼职教师“三结合”的教师队伍构成给学院教学工作带来一定的活力，但专任教师数量不够，生师比不达标，不利于独立学院的长远发展。过分依赖母体学校的师资力量，在“校中校”时期尚有优势，外迁到非中心城市后，不仅加重兼职教师的压力，也加重了母体学校的教学负担，由于部分兼职教师的投入不足，还影响到独立学院的教学质量和实际效果。
浙江师范大学行知学院反映，现在青年教师读博士要脱产，毕业后能否回校，回校后有没有编制都不确定，所以现在很多青年硕士教师不愿意读博士。造成独立学院的师资一难引进，二难培养，三是人事代理难留住。此外，现有师资队伍的年龄结构、学科结构和学缘结构等也都存在问题。学科多以从母体直接嫁接为主，基础比较薄弱，建设比较粗疏，背景比较贫瘠，独立发展能力比较差。在人事身份“二元”结构尚未打破之前，外迁办学的独立学院既无事业编制又处于非中心城市，引进和留住人才的难度更大，建立一支稳定合理的教师队伍已迫在眉睫。
调研发现，有10所独立学院要求考虑事业编制问题，哪怕是属地政府给予的自收自支事业编制对现阶段解决高层次人才引进师资都非常有利。据了解，浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院、杭州师范大学钱江学院、绍兴文理学
院元培学院、浙江工业大学之江学院、浙江农林大学暨阳学院等都由所在地政府不同程度地给予了一定量的自收自支事业编制；但浙江财经大学东方学院尽管2010年9月就迁建海宁，其高层次人才引进指标还是一直依靠母体学校浙江财经大学加以解决。他们反映，引进硕士以下没有问题，但是引进博士、教授很困难。搬到海宁4年多来，只引进一位博士。引进人才最大的障碍就是没有事业编制，希望省编办能争取给独立学院单独切块的自收自支事业编制。类似东方学院的情况并不在少数。即使像温州大学城市学院这样由民营资本运营的独立学院，目前对编制的反映也很强烈，因为引进人才难也是他们的棘手问题。同济大学浙江学院还反映，因学院是自收自支，母体在上海，在人才引进方面存在一个很大的问题，如引进事业编制教授到学院任教，由于学院无法保留该教授的事业编制而放弃接受，希望在人才流动方面能打通这个渠道。或许有人会说，独立学院完全可以用高薪聘请人才，事业编制没有那么重要，而事实上，大部分独立学院都反映学院的经费紧张，现阶段没有这个实力。
三、优化浙江省独立学院管理和服务机制的对策建议
浙江省独立学院发展至今，结合浙江经济发展的大环境，以摸着石头过河的改革精神，初步探索形成了以“国有民办为主，多种形式混合”的独立学院规范发展模式。独立学院作为高等教育重要组成力量的现实已逐渐得到社会的广泛认同，但独立学院发展道路依然艰难且充满挑战。当前，我省独立学院的发展已进入到以稳定规模、规范管理、提高质量和转型发展为主题的新阶段。现提出以下建议：
（一）坚持浙江特色，推进国有民办为主的独立学院规范发展模式，优化独立学院发展的政策环境。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出今后一个时期要完善独立学院管理和运行机制。因此，国家和地方教育主管部门应继续高度重视独立学院的发展问题，在强调规范办学的同时，进一步改善生存发展环境，加大政策支持力度，引导、保障和促进独立学院持续健康发展。 1.实行分类管理，鼓励和支持探索独立学院多渠道发展途径
对高校进行分类管理是国际通行做法，也是我国高校管理模式改革的趋势所在。建议对独立学院也采取“分类管理”的办法，本着尊重历史、正视现实、着眼未来的原则和解决问题、促进发展的态度，实行“因势利导、因地制宜、因校而异”的指导方针。
一是要根据投入主体的不同区分其营利空间。既然鼓励民间资本进入高等教育领域，就应该考虑资本的逐利性，允许其产生一定的利润，当然关键点在于要
将其利润控制在合理的范围。建议国土、财政、税收等相关部门修订法律法规，制定实施细则，落实相应政策，解决好独立学院在土地、税收、编制、法人登记等方面的现实问题。
二是要根据办学定位的不同区分其评价考核指标。基于教育部对于加快推进应用技术型人才培养力度的总体要求，政府部门在政策导向上就应鼓励独立学院走特色应用技术本科院校发展之路，在招生计划、实训基地建设、校企合作培养、接轨地方经济等方面给予更多的政策支持。
2.允许少数办学条件完备、质量声誉高的独立学院向公办地方性高校转型发展
浙江省独立学院发展存在不平衡，办学质量客观上有所差异，但总体来说大部分的独立学院坚持规范办学，教育质量逐年提高。经过十余年的努力实践，部分独立学院的综合办学水平已经达到或超过了部分公办普通本科高校，成为区域高等教育的中坚力量。
建议积极向教育部争取政策支持，选取若干办学质量高、所在地经济实力强的独立学院进行改革试点，支持地方政府将这些独立学院纳入公办高校范畴。对少数具备相应条件、质量声誉高、符合地方高等教育布局规划需要的独立学院，允许按照公办地方普通本科高校模式进行转设，并努力发展成为地方特色鲜明的高水平应用型大学。
3.落实政府购买公共教育服务，建立独立学院生均办学成本专项补助制度
浙江省独立学院已成为浙江省高等教育的重要组成部分，近年来，政府对公办高校的财政投入不断加大，但由于管理体制不明晰，这些公共财政政策并未惠及独立学院，使得按基本办学成本收费的独立学院在与公办高校间的竞争中处于劣势，竞争力不断下降，影响了高等教育的整体发展。
为此，建议省政府能够将独立学院纳入政府向社会力量购买公共教育服务范畴，通过委托等方式交给市场和教育机构承担，并给予一定的公共财政支持。同时，强化购买服务资金管理，把有限资金合理有效地用到教育资源的投入上。建立严格的监督评价机制，政府运用公共权力加强必要的监管，确保教育公共服务的提供效率和公平。
上海市实施的民办高等教育改革和相关措施值得借鉴。该市2013年设立了民办教育政府专项扶持资金，引导民办高校将公共财政扶持资金重点用于师资队伍建设、科研、教改和校园建设，提高教学质量和改善办学条件，明确申请专项资金的条件，并根据民办高校资产过户情况，按照生均1000-2000元的标准拨付内涵建设经费。又如广东省政府以公办高校人均拨款的20%来购买独立学院的公共教育服务；河南省虽然属于经济欠发达省份，也给予独立学院每年2000元／人的财政拨款。
