浙江省独立学院管理机制调研报告
2008年教育部《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号，以下简称26号令）出台之后，多数独立学院未能按期完成规范设置验收，虽然原因相当复杂，但却集中暴露了管理机制方面存在的问题。为此，浙江省教育厅将“加强和完善独立学院管理服务机制研究”列为2014年教育政策研究招标课题，并由浙江工业大学之江学院郑雅萍团队承接，课题组对浙江省独立学院开展了全面深入地调研，通过查阅文献、召开座谈会（内容见附件一），发放调查问卷（见附件二）、收集意见建议（见附件三）等形式，积累了大量的第一手资料。着力剖析了独立学院生存发展现状，从不同利益相关者的视角出发，力求真实反映独立学院存在的问题，重点探索解决独立学院管理和服务机制问题的途径，为推进独立学院健康发展营造良好政策环境，更好地促进独立学院规范、健康、持续发展。
一、独立学院的历史贡献
独立学院作为一种新型高等教育办学模式，在扩大优质教育资源、满足人民群众教育需求、吸引社会力量办学、创新教育体制机制等方面发挥了积极作用，已成为我国高等教育的重要组成部分。据教育部统计，截至2013年底，全国独立学院共有292所，在校生达到275万，已经形成了2000多亿元教育资产（具体投资背景统计见附件四）。在1999年后的五六年中，中国高等教育以不到2倍的投入实现了招生规模5倍的扩张，这在中国乃至世界教育史上都是罕见的现象。1999年开始，经教育部批准，浙江省20所高校共设置22所独立学院，其中浙江大学、温州大学各设置2所。十余年间，独立学院积极利用公办高校优质资源和社会办量，为推动我省实现高等教育大众化目标做出了积极贡献。2011年，全省独立学院本科招生4.4万人，在校学生17.1万人；2012年，招生量为4.51万人，在校生数为17.28万人；2013年，招生量为4.34万人，在校生数为17.3万人；2014年，招生量为4.41万人，在校生数为17.65万人。从总量看，独立学院的学生数已占全省普通本科高校招生及在校生数的三分之一左右。 （一）扩大优质教育资源、推进高等教育大众化
目前全国独立学院本科在校生约占全国普通高校本科在校生的18%，其中河北、浙江、广东三省位居全国前列，占比分别高达33%、29%、28%。此外，独立学院对浙江省高等教育大众化的促进作用还体现在提升质量上。浙江省优质教育资源相对集中，而独立学院依托母体学校办学，保证了高等教育资源的优质性。一些独立学院的办学质量和品位甚至超越了一般的普通本科院校，获得了良好的社会评价。2013年、2014年武书连对全国近300所独立学院进行的排名中，浙
江大学宁波理工学院、浙江大学城市学院、浙江工业大学之江学院分别蝉联综合实力第一、第二和第五名。
（二）整合社会资源、弥补高等教育投入不足
独立学院办学模式的出现，一方面源于高等教育需求的旺盛，另一方面则与政府对于高等教育的资金投入不足有关。因此，独立学院的另一个重要贡献就是整合了社会资源，弥补了高等教育经费的投入不足。国家机构以外的社会组织或者个人参与公益事业，与母体学校共同举办独立学院，在某种程度上也是缓解了政府举办高等教育的压力。
浙江省独立学院在发展过程中，大体可归纳为三种类型：一类是普通高校与地方政府以及国有大型企业共同举办模式，以浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院为典型代表。一类是先期由普通高校独立举办后改为普通高校与校办企业等合作举办，以银行贷款作为发展资金，并通过收取学费实行滚动办学。我省大多数独立学院均属此类，如浙江工业大学之江学院、浙江师范大学行知学院等。还有一类是普通高校与社会力量共同举办模式，目前仅有温州大学城市学院、同济大学浙江学院两所。上海财经大学浙江学院亦曾属此类，由于上海财大与合作方产生纠纷，影响了学校发展，后由金华市政府下属国资企业接盘合作。浙江省经济基础良好，但政府对于高等教育的投入仍显滞后，独立学院办学模式整合了多种社会资源，缓解了多样化教育需求与高等教育资源短缺的矛盾。 （三）优化高等教育结构与布局、激发高等教育改革活力
独立学院虽属本科办学层次，但在办学定位上，却更着眼于如何接轨地方发展，如何服务地方经济；在专业设置及人才培养模式上，亦更注重实用型和应用型。这既有利于优化浙江省的高等教育结构，也符合当前国务院常务会议提出的“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”的内在要求。
独立学院在近几年的迁建规范中，还不断优化了浙江高等教育的区域布局。不少独立学院纷纷落户到杭州周边如海宁、柯桥、诸暨、桐庐、富阳、桐乡、临安等市县（区），浙江师范大学行知学院将迁建兰溪、温州医科大学仁济学院将迁建洞头等。短短数年，独立学院的外迁迅速改变了本科高校集中在中心城市的状况，有利于改善高等教育的区域布局。同时独立学院相对灵活的体制机制，使其有些改革走在公办高校的前列，如柔性引进海外高层次人才、教师聘任实行人事代理制等等，激发了高等教育改革的活力。
二、独立学院管理遇到的困境
2008年，教育部为规范独立学院发展，针对独立学院发展中出现的问题，颁布了26号令，明确规定：独立学院是由普通高校与社会组织或者个人利用非
国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校，要具备六个独立，即有独立法人、独立校园、独立招生、独立颁发文凭，独立财务核算，独立承担民事责任。26号令还规定：独立学院设置标准应参照普通本科高校的设置标准执行，占地面积不少于500亩；独立学院的投资主要由合作社会组织、个人负责，普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学，参与合作的企业和个人要符合资质要求，且要求土地、校舍产权证必须办在独立学院名下。督促独立学院在条件具备、双方同意的情况下，在5年内独立转设。即在2012年前全部通过教育部验收。
迄今，26号令规定的5年规范期已过，但在全国292所独立学院中，仅有43所已实现独立转设（具体院校名单见附件五）。面对“验收大考”，浙江省早在2009年就提出分类组织实施规范独立学院的要求，通过“剥离规范”、“迁建规范”和“投资主体规范”的形式来分类推进规范设置工作。据此，浙江财经大学东方学院首开先河，在海宁建新校园，其余迁建规范的独立学院，均已基本落实迁建区域，有的已在新校园招生办学，如2013年开始浙江工业大学之江学院、浙江农林大学暨阳学院（原浙江农林大学天目学院）分别在柯桥、诸暨新校园招生，浙江工商大学杭州商学院2014级新生已于今年10月入住桐庐新校园。但由于种种原因，浙江省独立学院整体推进情况不容乐观，特别是剥离规范和投资主体规范两类模式推进力度较慢。其中剥离规范受制于财政、国土等政策限制，资产剥离过户需缴纳大量的规费规税，过程进展缓慢。投资主体规范所涉及的浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院均希望转设为公办高校，但与教育部政策不甚符合，且未见实质性进展。目前只有浙江工业大学之江学院、浙江农林大学暨阳学院2所独立学院申请教育部规范设置验收。维持现状、等待观望、进退未决等情况仍然存在。
调查发现，浙江省独立学院与其他省份呈现出较大区别，尤其是在投资主体方面，除温州大学城市学院和同济大学浙江学院由民营全资举办以外，其他独立学院均为国有民办性质，其投资主体并不属于严格意义上的社会力量范畴。独立学院普遍反映，独立学院办学模式理论上应为“混合所有制”，如将不同类型独立学院统一定性为“民办教育”且按统一的民办教育模式进行设置与管理，或许反而限制了部分有潜力的独立学院的正常发展。
对照26号令规范验收的标准要求，浙江省独立学院还存在很多外部环境和内在管理的问题，包括配套政策缺失、资产产权不清、管理模式单一、办学定位模糊、师资队伍不稳和办学经费不足等诸多问题，需要通过不断深化改革，创新服务和管理体制，逐步营造有利于独立学院健康发展的政策环境。 （一） 外部环境缺乏支持
对独立学院的管理，首先涉及到的是其所处的环境问题，包括与政府、母体以及社会各利益相关者的关系问题。目前的情况是，外部环境对独立学院的支持不是十分到位，并且关系复杂。
1.政府配套政策缺失，办学体制“劣势叠加”
《高等教育法》、《民办教育促进法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》都明确不同类型高校具有同等的法律地位，要保障各类高校的办学自主权。
从理论上讲，独立学院既公又民的特殊体制似乎占尽了公办和民办双重体制的好处。但事实上，由于配套政策的缺失，使独立学院陷入公办民办两不靠的尴尬局面。
如26号令规定独立学院“依法享有《民办教育促进法》所规定的各项奖励与扶持政策”。但在实际操作中，由于管理体制不清晰，独立学院无法真正享有与普通本科高校同等办学主体地位。如在政府OA系统中，独立学院尚未作为一所独立单位正常接受政府部门的相关文件，多数由校本部代为接收和管理。又如，政府有关部门在分配各类竞争性教育、科技资源甚至评优评奖时，独立学院也常被视作母体学校的附属体，名额计入校本部，无法与其他普通本科高校一起参与公平竞争。许多独立学院负责人抱怨独立学院地位远不如高职高专，也不如一般的民办高校。从一定意义上讲，由于管理和服务体制的不到位，造成独立学院这类混合所有制的学校存在一定的“公办和民办体制劣势叠加”的状况。
再如，一直没有行政级别的独立学院在师资队伍建设中也面临诸多难题。温州大学城市学院反映，从2005年设置为独立学院以来，学院的班子成员频繁变动，严重影响了学院干部队伍建设。学院内优秀的中层管理人员偏向到母体竞岗，同时，所引进的优秀人才对行政职务的诉求难以得到满足。如学院曾准备引进一位急需的高层次人才，在其他条件都谈妥的情况下，由于无法满足安排处级职务的要求，而被母体以直接给予副处级职务的方式吸引了过去。这种情况在其他独立学院也或多或少地存在。在当前高校仍然保持行政化的情况下，没有行政级别的独立学院在干部选聘上明显处于劣势，管理水平不高也不够规范，呈现出“小马拉大车”的尴尬情形。
2.统一“民办教育”属性，管理模式简单划一
独立学院是我国高等教育体制改革创新的一项重大实践，按独立学院序列管理的高校事实上存在着多种类型，如“公办高校+民营企业”、“公办高校+校办企业”、“公办高校+地方政府”等，其合作方并非全部属于真正意义上的社会力量。但目前根据26号令，这些不同类型的独立学院被统一划归为“民办教育”属性，按一个模式进行设置与管理，忽视了差异性和特殊性，一定程度上限制了部分有潜力独立学院的正常发展。这也是26号令颁布5年来，在规范设置过程中遇到
种种困难的主因。
例如浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院等一批独立学院至今未提出申请验收，其重要因素在于教育部在独立学院规范验收政策要点中明确提出，对普通高校独自举办、普通高校与政府合作、普通高校与中国大陆境外注册的公司合作举办的独立学院不同意验收。“浙大城市学院办学初期是由杭州市政府和浙江电信集团分别出资6000万元、5000万元启动的，学院在发展过程中又通过多种渠道融资9.6亿元投入基本建设，很难用26号令来简单界定学校的举办者是谁。”浙江大学城市学院原党委书记胡礼祥如是说。高等教育的公益性决定了投资办学的低收益率，现阶段也很难找到如地方政府或者国有企业这样具有强大经济基础的合作方。如果这条道路走不通，其他具有类似情况的独立学院的后续发展亦将堪忧。
在访谈的20位高校负责人（其中18位是母体高校主要负责人或分管负责人，访谈内容见附件六）中，有50%的受访者也担心规范独立学院的“一刀切”问题。除迁建规范继续举办独立学院外，大家希望从实际状况出发，逐步推进独立学院的规范建设，促进独立学院健康有序发展。 3.母体高校权力制约，学院办学主体不明
26号令规定，独立学院是具有独立法人的自主办学实体，拥有自主办学权，重大事项由董事会决策落实，实行董事会领导下的院长负责制。目前不少独立学院虽然制订了大学章程，成立了董事会（理事会），形式上达到了独立法人的要求，但实际操作过程中“独”的成份不足，“公”的痕迹较重。举办方、合作方和独立学院的责、权、利关系不明晰。
目前，独立学院办学主体不明晰的原因是多方面的，一是母体学校始终把独立学院作为一个二级学院来对待，财权、人事权都不愿下放。形式上是独立学院，实际上是一所界于母体二级学院和教育部要求的独立学院之间的“特殊学院”；二是独立学院的法人大多由母体学校的校长或副校长兼任，由于母体学校在董事会中所占据的特殊地位，导致其它办学主体地位模糊，权利被变相削弱。许多独立学院负责人在座谈会中坦言，学院主要工作仍归母体学校直接领导，层层上报，事事审批；董事会虚置，未能履行和发挥应有的职责，母体学校决策机构代行董事会职责，母体学校职能部门代行学院职能，导致独立学院缺乏应有的办学自主权，严重制约了独立学院的发展。据调查，一些独立学院党群组织不健全，也没有纪检监察等职能部门。
此类现象的出现，归根结底在于独立学院并不明晰的责任主体问题。多位接受访谈的母体高校负责人均提到了一个共性话题：即独立学院的第一责任人，或者是主要责任人究竟是谁？是校长，还是院长？如果这个责任主体不能明确，母
