农村居民点整理的途径
1．开展居民点整理工作的实践意义
1.1适应盘活存量土地，确保占补平衡的现实需要。
按照《土地管理法》规定，建设占用耕地必须实行“占一补一”。泗洪县作为农业大县，基本农田保护率为95.11%，但随着江苏省委、省政府提出苏北加大工业突破力度的号召，建设用地需求量不断增大，可供复垦的后备资源越来越少，导致实现占补平衡的压力越来越大。目前，当地实现占补平衡的主要途经为：一是开发增量，直接造地改田，增加耕地面积。但从县域实际看，可供开垦的土地资源已接近临界线。二是土地整理。通过对土地的整理，增加有效耕地面积。三是盘活存量。对分散、闲置、未充分利用的农村居民点用地，通过规划和市场重新配置，这方面的潜力还较大。
据对泗洪用地情况调查显示：在45.5万亩建设用地总量中，农村居民点用地占62.2%，达到28.3万亩。该县太平镇200个自然村，到2001年底止，已迁出448户1784人，在近年内有迁移意向的290户954人，两项合计738户，按户均180平方米计算就达200亩。对全县253个行政村的初步调查分析，通过农村居民点整理，就能盘活存量土地10000亩左右。其中：按建房协议应拆未拆的老房占18.3%；农民举家外迁后留下的住房9.6%；集体闲置土地占36.4%；村建规划应拆旧房占35.7%。盘活这部分存量土地，对于缓解全县耕地“占补平衡”的矛盾，作用非同小可。
1.2具有完善村建规划，推进康居示范村建设的联动作用。
1.2.1促进规划到位。农村康居示范村建设和农村居民点整理有一个共同要求，即要有一个适合各村实际，符合法定程序，具有可操作性的村建规划。泗洪县的中心村规划早在几年前就提出来，但由于规划脱离实际，缺少可操作性，一直无法实施，直到今年提出的康居示范村建设，才把完善村建规划提到同步到位的高度，无论从时间的紧迫性和规划的适用性，还是从操作的可行性等方面都有更高的要求。
1.2.2结合农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩试点工作，筹措启动资金。农村宅基地整治需要大量资金，可由县政府提供启动资金，对整理出的建设用地，指标用于城市建设并依法公开出让，资金专项用于农村宅基地整治，循环使用，确保宅基地整治工作顺利开展。
2.农村居民点土地利用现状及存在的问题
2.1农村居民点土地利用现状。
长期以来，农村居民点土地利用由于农村集体土地产权主体不明晰，村镇建设缺乏科学规划或没有得到有效实施，以及对农村宅基地审批不严格等原因总体上来说比较粗放。一是农村居民点用地总量偏大，人均占地超标。二是农村存量建设用地多，土地利用率低，土地浪费严重。三是村庄用地规模偏小，居民点数量多，布局分散、集约化程度低，内部用地结构不合理。四是缺少科学的总体规划。农村建房没有统一的规划，乱搭乱建引起的宅基地纠纷在农村也是十分常见。五是环境状况、生活条件差。村内住宅布局散乱，基础设施不配套，整体环境不协调。
2.2农村居民点土地利用中存在的问题。
一是居民点建设占用耕地较多。随着农村经济的发展，以及农村人口的不断增长，农村宅基地用地增长很快，占用耕地的比例居高不下。尤其是20世纪80年代中后期，各地掀起了建房热，相互攀比占好地，建新房，且选址多围绕村庄周边及道路扩展，导致大量良田被占。二是居民点建设处于自发状态，“空心村”现象普遍。现阶段土地利用总体规划或城镇规划通常只考虑城镇集中区范围内的用地，而对村镇规划很少提及甚至不提，即使已经编制了村镇规划的村庄，其落实规划的措施力度也不够，致使村庄、民房选址随意性大，且大都在村外沿道路而建，导致“空心村”现象较为普遍。三是基础设施不完善，村内基础设施用地比例少，服务功能低。大多数村庄路况差；供水设施极其简陋，电力设施也相当落后；各种通讯设备及有线电视网难以普及；文化、教育、医疗、卫生等服务设施不完善。四是居民点建设违法用地现象时有发生；对宅基地审批程序不严，未批先建、乱圈乱占现象普遍。
3.农村居民点土地整理的必要性和可行性
3.1农村居民点土地整理的必要性。
农村居民点整理主要是运用工程技术及土地产权调整，通过村庄改造、归并和再利用，使农村建设逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化；是农村社会经济发展到一定阶段，对土地利用由粗放型向集约型转变的客观要求，也是实现农村城镇化，发展农村经济和现代乡村社区的必然选择。
农村居民点整理还是实现控制农村宅基地建设占用耕地，实现耕地保护目标的出路之一。我国农村居民点普遍存在村容村貌差、布局零散、基础设施不完善以及农村中小企业布局分散的现象，对农村零散的自然村进行撤并，合理确定中心村，交通不便的村庄向交通方便的村庄集中，小村向大村集中，以及对村庄住宅的统一规划，统一设计，完善生活基础设施配置，有利于改变农村居住条件和村容村貌。
3.2农村居民点土地整理的可行性。
通过分析农村社会经济现状我们可以总结以下几点使得农村居民点整理可行：农村居民点居住人口的减少趋势，使农村居民点整理更具现实性；农村产业结构的调整，农民收入的增加，农民购建住宅在经济上成为可能；农业结构调整和农业生产的专业化将成为农村居民点整理创造有利的外在条件；农村人口居住观念的转变将加快农村居民点整理的进程；国家综合国力的增强和对农村、农业建设定额优惠政策为农村居民点整理提供了有效保证；小城镇建设和农村居民点整理中土地周转、土地置换政策为零散、偏远村庄农村居民点的迁并创造有利条件。
4.农村居民点土地整理模式
4.１农村城镇化型土地整理模式。
城郊结合部是城镇向农村过渡的区域，有较强的农村城镇化趋势。所以，城郊结合部的居民点用地整理应吸取城镇集中建设的经验，将农村居民点整理规划纳入城镇规划，提倡在村镇规划指导下建造公寓式农宅。一般要求农户统建联建，降低人均用地面积，逐步接近城镇人均用地的标准，提高居民点存量土地利用率。泗洪县青阳镇大楼社区通过建造农民公寓使人均宅基地面积从150㎡降到110㎡。
4.2自然村缩并型土地整理模式。
自然村大多是农民为方便农业生产而散居后自然形成的。一般规模较小，这些自然村往往离行政村较远，难以管理。对于这样的小村庄，基层政府应根据经济发展状况，将零散的自然村落迁向最近的行政村或自然村。该类土地整理要打破村民小组界线，从实际出发，优化小村迁并方案，同时对小村旧址进行复垦还耕。上塘镇垫湖村在开展康居示范村建设前，全村3600人分散居住在98个自然村，居民点占地1235亩。经过规划，全部居民集中到统一规划的集中点建房，各种配套设施齐全，达到 “五通一平”，占地不足190亩，将老宅基地还耕，新增耕地1000多亩。
4.3异地迁移型土地整理模式。
对于距离集镇区较远的村落，因交通不便，自然条件差，就地改造难度大，导致道路等基础设施无法配套，对这类村庄应异地迁移到区位条件较好的中心村，并对旧宅基地进行复垦还耕。临淮镇洪湖村，靠近洪泽湖，在国家控制的14.5米水平线以下，距离集镇区8公里，只有一条沙土路通向集镇区，下雨天泥泞难行，该村结合移民迁建和城乡建设用地增减挂钩工作，采取异地迁移模式，整村迁到集镇区，土地全部复垦，节约下来的建设用地通过调解用于当地民营工业园，节省了农用地转用指标。
5.开展居民点整理工作的运行机制
5.1动力机制：兼顾各方利益。
开展宅基地整治，直接关系到农户自身利益的调整。在市场经济条件下，失去利益驱动，就会挫伤参与、配合和支持的积极性。总结实践经验，要形成有效的动力机制，就要兼顾三个层次的利益。首先，老百姓要得实惠。在考虑对拆除面积的经济补偿时，尽可能要与被拆老房的现有价值比较接近，悬殊不能太大，便于群众接受。其次，集体要得实惠。一般地说，凡开展宅基地整治的村，都可获得数量不等的折抵建设用地指标，在辖区范围内调剂使用后，多余宅基地可以依法公开出让，所得土地纯出让金全额返还给乡镇，用于拆旧建新的专项补贴或基础配套建设。再次，当地政府要得实惠。在目前欠发达地区县级财政尚不宽松的形势下，也不得不算一算有多少利益可得的经济帐。一句话，如果不能统筹兼顾县、乡、民三方面的合理利益，整治工作就会“卡壳”。
5.2工作机制：纵横协调配合。
纵向是指县、乡镇、行政村，横向主要是国土资源行政管理部门、城建规划部门，当然，还有农业、林业、水利、民政、供电、广电、电信等部门。纵向形成整治主体，横向促进力度到位；纵向重在组织实施，横向着力有效服务。
在开展宅基地整治工作中，要协调处理好几个方面：（1）以行政村为主体。行政村上联政府下贴村民。主体地位确立的标志是形成符合法定程序的三大要件：一是经县级建设部门批准的村建规划以及村级集体向当地政府提出要求开展宅基地整治的书面申请；二是提交村民代表大会讨论并一致通过的决议；三是行政村与拆迁户签订拆旧协议。在此基础上编制预算方案，并经批准后组织实施。（2）由县级政府组织实施，进行“四统一”：统一制定并贯彻执行相关的政策措施；统一申报项目及资金解付结算；统一折抵指标调剂；统一组织领导。（3）要规划先行。国土资源行政管理部门承担着业务指导、资料初审、核算审核、报批、监督、初验等繁重任务。各单位职责明确，密切配合，形成以村建规划为指导，加强国土资源管理，盘活存量土地为目标，顺利推进农村宅基地整治的工作机制。
5.3监督机制：符合市场规范。
县国土资源行政主管部门对土地整理、宅基地整治的资金使用情况实行全程监督，资金使用与项目进展紧密挂钩。全程监督包括以下几项内容：一是项目承诺制。乡镇人民政府在申报土地整理项目立项的同时，须上报与该项目相结合的宅基地整治项目的实施承诺。二是上墙公示制。凡经当地政府批准同意，按村建规划应拆老房旧房的房主名单，经过实地丈量后的拆除面积、应补金额都上墙公布，公示于民，接受群众监督。三是封闭运行制。县级人民政府设立宅基地整治资金专户，实行专款专用，封闭运行。四是进度监管制。运用经济手段实行进度监管。启动资金预支数额依据辖区整治进度而定，整治进度由设在该辖区的国土资源管理所掌握，辖区政府要预支启动指标调节费，须经国土所签署意见。五是质量监理制。对拆旧面积实行二次测量，拆前丈量和拆后复核；对还耕面积实行二级验收，先由县级国土资源部门初验，再由上一级国土资源行政主管部门复验，以此来确保宅基地整治的运行质量。
6.开展居民点整理的方法
6.1要有正确的舆论导向。
“空心村”的形成，有着复杂的历史原因和习以形成的社会意识等诸多因素，大量应拆旧房、乱搭乱建也有个历史积累过程。这就要求做好舆论宣传工作，运用多种形式，宣传国土管理法律法规，宣传人多地少的严峻现实，宣传盘活存量土地的重要意义，营造全社会共同参与宅基地整治、盘活存量土地的良好氛围。
6.2要有专门的领导机构。
居民点整理，老旧房拆除，实施的主体是行政村，涉及到利益关系调整的是相关农户。为此，领导重视，组建一支强有力的队伍，是确保工作顺利开展的组织保证。
6.3要有一套可操作的合法程序。
一是制定科学、合理的村庄规划。在实施“拆旧建新”前，要制定村庄规划，以规划为龙头，指导宅基地整治工作。二是形成决议。规划确定后，召开村民大会或村民代表大会，讨论通过旧村改造、拆旧建新实施方案，形成一致决议。三是统一政策。重点是统一应拆旧房的收购政策。在确定旧房收购价格前，成立由多方组成的评估组，决定收购价格。 总之，在整个操作过程中，要体现公正、公平、公开的原则，得到群众的拥护、支持和理解。
6.4要有一笔能支配的启动资金。
筹集资金要创新思路，用足政策，积极利用国家鼓励开展造地改田、土地置换等政策，实行退宅还耕，和土地整理工作相结合，争取国家、省资金补助，实行边收购旧房、边拆迁，及时出让，滚动使用，盘活存量资产，提高资金使用效益。建立农村居民点土地整理专项基金，由单一的政府投入转变为政府投入为主、企业、集体、个人投入为辅的多渠道资金筹措方式，为农村居民点整理提供稳定充足的资金投入保障。
6.5要有合理的规划。
在村庄土地管理和统筹安排各项用地中，利用村镇建设规划这一手段，目前农村居民点存在的不合理现状都与缺乏合理的村镇建设规划有关。通过实施村镇建设规划，可以进行科学的功能分区，优化内部用地结构，提高各类用地的规模效益。所以，在农村居民点整理中必须要加强村镇建设规划。
6.6要有有效的管理手段。
目前农村居民点粗放的利用方式主要是由于用地管理力度不够造成的，对农村居民点的闲置、抛荒及其他不合理利用缺乏限制，使得农村居民点用地效率非常低下。因此，非常必要加强对村镇用地利用的管理力度，促进土地的合理利用。
农村居民点整理效益评价研究
2009-04-13 | 作者：王志强 陈玉平 | 来源： 资源网 | 【大 中 小】【打印】【关闭】
1.农村居民点整理评价内涵
农村居民点整理是一个涉及经济、社会、技术的系统工程，涉及面广。经济、社会、技术的可行性分析是农村居民点整理的先行工作。可行性分析包括技术上的可行性和适用性，经济上的合理性和有效性，以及建设的可能性。通过对农村居民点整理方案进行技术分析与论证，对项目建成后的效益进行预测和评估，为项目的投资决策提供可靠的依据，努力实现农村居民点土地整
理的综合效益最佳。农村居民点整理的可行性分析包括农村居民点整理的经济、社会、生态效益的分析与评价，最后进行综合效益的评价。
2.农村居民点整理经济效益分析
农村居民点土地整理的经济效益评价，应包括财务评价和国民经济评价两部分。财务评价是指在国家现行的财税制度和价格体系条件下，计算农村居民点整理的效益和费用，分析方案对农村居民点社会物质生产和生活需求程度、盈利水平等，以考察方案在财务方面的可行性。国民经济评价在合理配置国家资源的前提下，从国家的整体利益角度分析整理方案对国民经济的贡献，以考察方案在国民经济中效益及经济合理性。 2. 1农村居民点土地整理的财务评价
农村居民点整理的财务评价包括投入量和预期效益的计算评价。其中投入量包括规划设计、资料调查费用；对废弃、非法占地及与村镇规划不符的农村居民点用地的改造费用；农村内部公共基础设施建设费用；对由于规划需要拆除的、或迁村并点的农村居民点的农民进行补偿的费用。预期效益包括整理出的耕地产出、乡镇企业集中带来的效益、非农建设用地占用的收入、其他收益。
(1)投入量。农村居民点土地整理的投入量也就是该项目的投资估算。
①规划设计、资料调查费用。该项费用主要包括进行农村居民点土地整理之前进行的规划编制工作，包括村镇规划费用、农村居民点土地整理规划费用(此项规划应该是土地开发整理规划中的一部分)，以及调查资料的费用。该项费用因当地农村居民点整理的区域面积、规划设计标准的不同而不同，例如：规划设计越详细，设计费用也就越高。
②对农村居民点用地的改造费用。该项投资主要用于废弃、非法占地及与村镇规划不符的农村居民点用地退宅还耕或用于其它非农业建设用地。针对农村中存在的“空心村”、一户多宅和人均用地面积严重超标的现象进行的整理；另外，对于自然村合并的整理项目中的旧居民点进行的整理。此投资主要用于拆除废弃建筑物，并将其整理成为耕地或其它非农业建设用地的标准。 ③农村内部公共基础设施建设费用。该部分主要用于改善农村居住环境脏、乱、差的现象，完善农村内部建设必要的公共基础设施所需的费用，公共基础设施包括：道路、给水、排水等。这些基础设施投入量根据村镇规划中设计的建设项目的规格，结合工程量定额，计算总投资。
④对农民进行的补偿。补偿费的对象包括由于规划需要拆除农民住宅，由于迁村并点导致农民原有住房被拆除，需另建新房的农户等。补偿的标准可借鉴《城市房屋拆迁条例》中第二十三条规定拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。第二十四条规定货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体补偿范围及标准由省、自治区、直辖市人民政府制定。实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照规定，计算被拆迁房屋的补偿金和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价；拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。
(2)预期净产出。预期净产出是指项目在未来的预期收益。农村居民点整理的预期产出包括整理出耕地产出、非农建设用地占用的收入、乡镇企业集中带来的效益等。
①整理出的耕地产出。此项收益在测算中，用农村居民点土地整理增加的耕地面积与该地区前三年平均的单位面积标准粮食产量相乘，得出每年增加的粮食产量，根据平均的市场价格计算出每年的收益情况。但值得注意的是，由于农村人口不断增加，农村的用地规模也会相应的增长，整理出的耕地有一部分必将被村庄发展所占用，因此，该项收益并不是每年均等，而是逐年递
