开，各类纠纷将如潮水般涌入法院。法官队伍的成倍压缩更使得法院案件负担雪上加霜。法院程序再造将是应对这一病症的一济良药。
（一）准备。一起纠纷之所以久拖不决，一个原因在于当事人存在误解或妄想，准备程序通过对纠纷事实和法律问题的整理，令双方尽早摊牌，消除误解，打消妄想，使纠纷在庭审前解决，减少法官庭审负担。此外，准备程序使争议明确化、集中化，使庭审有计划、有目标地进行，防止法庭审理“东一榔头，西一棒”，出现“漂流审”。域外诸国近来的程序改革中，准备程序成为重中之重。详言之，准备程序具有以下功效：一、节省司法资源，避免程序上的不利益。由于准备程序的非正式性和非格式化，当事人和法官省去了正式性、格式化所带来的“手续上的麻烦”，省却了当事人和法官开庭负担。二、准确认定事实。准备程序为当事人发现事实和提出证据提供各种机会和手段，尽可能将证据材料以及其它信息资料“一网打尽“，使诉讼充实、饱满，以提升裁判的品质。三、赋予当事人平衡追求实体利益与程序利益的机会。当事人可根据自己的自由意志对各种利益关系和可能性进行衡量，从而选择对自己最为有利的纠纷解决程序和结果。四、促进言词审理、直接审理、公开审理等诉讼原则功能的发挥。言词审理是指有关的事实材料和辩论理由应尽可能地以言词为之，使裁判官对案件产生直感。直接审理主义要求做出裁判的法官应直接参与案件审理，不允许进行书面审或听汇报定案。公开审理主义的目的在于使法庭审理在公开的场合进行，以便于对司法行为实行民主监督。准备不足，法庭审理漫无目标，庭审成了闹剧，言词原则、直接原则以及公开审理原则皆无实质意义。五、提高审理之计划性，促进法院及律师之业务管理合理化。完备的庭前准备程序可以使法官、当事人、律师对庭审中将要发生的事项有一合理的预测，从而规划自己的诉讼行为，以免措手不及，手忙脚乱。六、和平解决争端。现代诉讼理念从强调诉讼的抗争性转变为强调诉讼的合作性，诚信原则在诉讼法上的引入即为例证。当事人之间的对抗应受诚信原则的约束，法庭并非一个弱肉强食的战场。[22]庭前准备程序被视为双方基于事实和法律之上的一个有理有据的谈判过程。丰满、完备而又宽松的准备程序为当事人提供和平解决争端的良好氛围。
检阅我国三大诉讼法可以发现，有关准备程序的规则不过几点：一、送达起诉状、答辩状；二、告知当事人诉讼权利义务；三、组成合议庭并告知当事人；四、审核诉讼材料，调查、收集证据；五、追加当事人。揭开这些规定空洞的面纱，可以发现其间几无实质内容，表现为：一、法院将原告诉状送达给被告时，并不将原告起诉的证据同时送达被告，被告仅
能就诉称的事实进行辩解，无法就证据事实展开答辩，答辩缺乏针对性。二、从被告方面而言，答辩被视为一种无任何约束的权利，被告可以选择在15天内答辩，也可以选择不答辩，被告不会因此受到任何不利的法律后果。实践中被告在答辩期内基本上不提交答辩状，使原告方对被告的抗辩理由无法预知，无从准备，被告从而获得一个突然袭击的效果，结果是争点难以形成，诉讼无法框架。三、由于我国诉讼理论强调诉讼法律关系仅存在于法院与当事人之间，不承认当事人间存在诉讼法律关系，诉讼行为皆须通过法院为之，当事人间缺少直接沟通过的渠道，无法直接为诉讼行为，相关准备行为必须通过法官“转个弯”。法官因过于繁忙，难以在当事人间进行有效之沟通，大量的准备工作是通过不断重复的开庭审理完成。开庭成为证据和争点沟通的形成手段，形成“准备—开庭；开庭—准备??”重复进行的格局，导致司法资源的浪费，当事人徒增讼累。四、我国诉讼采自由顺序主义，允许当事人在法庭辩论终结前随意变更诉讼请求，提交新的证据，法庭审理目标不确定，“漂流审”的现象屡屡发生。
我国完全可以步德国、日本和台湾之后尘，以美国的庭前准备程序为模本对准备程序进行全面翻新。。日本学者小岛武司在1992年发表的题为《纠纷解决制度和法文化》文章中称，起诉到美国法院的1800万件案件中，只有2-3%的案件进入正式审判阶段。其中联邦法院系统的比例较高，对美国五个联邦地区法院和上诉法院的调解表明，进入审判的比率是9%。在州法院系统通常较低。德克萨斯和俄亥俄州0.3%，佛罗伦萨1.1%，新泽西1.7%，北卡莱罗纳1.9%，佐治亚1.2%，明尼苏达0.5%。最高比率是印第案纳州的马丽恩县法院的15.1%。
我国1998年全国法院民事一审结案3360028件，其中调解结案
1540368件，维持1115849件（按：应指维持原告请求。——笔者），驳回22382件，撤诉及其它的681429件。由于以调解、维持及驳回等形式结案的，依法律规定必须经开庭审理，故此通过正式开庭审判的民事案件比率高达79.7%。如果通过准备程序完善，将我国的案件开庭率降低到30%甚至10%左右——这并不是不可能的，则法院的办案效率将会有长足的进步。
完善我国的准备程序应着重设立以下制度：一、设立不应诉判决制。无论英美法系还是大陆法系，对于被告不应诉行为都有设置对应的措施。在英美国上，当事人不应诉或不按法律规定提出抗辩的，分不同情况可以书记官或法官做出不应诉判决。在大陆法上当事人不依法答辩的，视同自
认，亦可直接做出不利于被告之判决。二、完善争点和证据整理程序。当事人之间的攻击和防御证据和方法原则上应在准备程序提出，以确定双方之争点。对于当事人在准备程序中未提交的证据或未提出的攻击和防御方法，发生何等之后果，各国法律规定不一。在英美法系，审前裁定对于当事人具有拘束力，审前裁定没有确定的争议和证据，法庭审理时不得提出，发生失权之后果。德国法上与此基本相同。日本法上基于实质正义与程序正义之间的衡平，规定逾期提出证据或攻击防御方法的，是否采纳由法官裁量。[23]鉴于我国律师制度尚处于初建阶段，多数当事人是在没有律师参与的情形下进行诉讼，诉讼经验不足，而且实质正义理由根深蒂固，如果采纳严格的法定证据制度，规定逾期提出一律发生失权的效果，势难为人民所接受。故此，可比照日本及台湾之相应立法，采适时提出主义，即当事人逾期提出的，是否发生失权的效果，由法官裁定。三、引入美国法上之发现制度，设立当事人收集证据制度。我国行政诉讼法及民事诉讼法上皆有举证责任制度之设，负有举证责任之当事人未完成举证责任的，面临败诉之风险，然而法律并未同时赋予当事人以收集证据之权利和手段。有责任而无相应的权利和手段，责任势难完成。当事人既无调查证据之手段，必依赖法院调查证据。法院为保证案件之质量，亦不得不依职权调查证据，此不仅加大法院的责任负担，而且职权滥用现象无法扼制。当事人调查、收集制度之设立不仅事关公民之正当程序保障这一宪法原则，而且直接影响司法之审判效率。四、限制当事人变更、增加诉讼请求以及提出反诉之时间。为使准备程序实质化，我国应采适时提出之主义，限制当事人变更、增加诉讼请求以及提出反诉之时间。要求双方当事人在准备程序终结前，完成上述行为。当事人未在准备程序中完成上述行为而当庭提出的，原则上不予准允。当事人若有正当理由的，可由法官裁定是否准许。
（二）调解。调解原是人民司法的一大传统，历史上曾提出“调解为主，审判为辅”的口号。由于片面追求调解率，实践中出现以拖压调、以判压调、以诱压调以至于以骗压调等现象。近年来出于对调解弊端的反思以及对程序正义理念的强调，调解受到冷遇，以判决的方式结案受到追捧。民事案件调解结案率从1989年69.3%下降到1998年的45.8%；经济案件调解结案率从1989年为76.7%下降到1998年的43%。[24]相对于前介的有关国家和地区的庭前和解率而言，我国的庭前和解率相当低下，调解这种“东方经验”上演了“墙内开花墙外香”的一幕。为此，重整我国的诉讼调解机制应是解决法院案件压力的重要一策。
1、调审分离。法院的调解阶段与开庭审判阶段应予分离，调解主要在庭前准备程序中进行。韩国大法院2000年2月公布的“21世纪司法发展计划”称，将在民事诉讼中建立“调解前置”制度，希望将相当数量的案件在一审判决前引导当事人通过协商解决，以缓解社会纷争，减少审判费用，提高工作效率。[25]证诸他国与地区，调审分离业成主流，其背后的机理在于：法院的裁判程序虽然也解决纠纷，但更主要的是一个树立准绳、确立规则的程序，而法院调解程序是一个解决纠纷的程序，——调解以情，听讼以法。裁判必须严守法律，给予社会以准确的信号。调解只是解决问题的一个程序，可以随机应变。[26]裁判严守之形式之正义，调解追求实质之公正。调解的正当性源于当事人自愿，法律适用并非调解主要目的。调解仰仗于调解人的生活经验，而不是法律知识，故此调解可由法官助理或法院聘请的人民调解员进行。实践表明，一些多年从事司法工作的“老同志”虽然法律知识不及“高学历”法官，但调解起纠纷来，如鱼得水。法院人员重新定位、分工后，“高知”法官将会成为真正意义上的法官，对疑难案件进行法律上的判断。实行调、审分离还可防止审判人员以拖压调、以判压调等诸现象的发生。调解本身不属于诉讼程序，不以事实清楚、法律适用准确为要件，属于非讼程序，可由法官监督而无需法官主持，可以由法官助理或其他人员在开庭审理前进行，那些具备丰富的实践经验但法律知识水平有限法官可以转任法官助理或专职调解员。由于这些人员不掌握审判权，故此可以有效地避免“以判压调”、“以拖压调”等现象发生。此外，将调解结合在准备程序之中可以实现一种“在准备中调解，在调解中准备”的机制，实现诉讼效率的最大化。在准备过程中，案件事实和法律争议逐步明确化，和解的机率将会随之加大。调解不仅可由法官助理进行，而且可以借鉴台湾、日本、意大利等国的做法，由法院将辖区内具有一定学识、身份和威望的人员聘请为调解委员将并名单公布。法官可以根据个案情况决定将案件交付给某一位或几位调解员调解。双方当事人也可指定调解员。这一制度的实质是让民间调解员在法官的监督下进行调解，将民间调解这种非正式纠纷解决机制与司法审判这种正式的纠纷解决机制熔为一炉，二者互为补充。民间调解得以规范化，法院僵硬的诉讼得以适当软化。这种制度设计既可以通过调解制度来追求实质正义，同时也可以有效地防止民间调解放任自流后，过于随意化，形成弱肉强食局面。应该说这是实质正义与形式正义相结合的有效机制，其与国外的诉前强制仲裁、强制调解等具有异曲同工之妙。[27]
2、扩大调解的范围。不仅民事诉讼应加强调解之适用，而且还应将调解的疆界在行政诉讼和刑事诉讼领域内拓展。据台湾学者蔡志方研究，
法国和德国的行政法皆明文规定，可以有限度地进行调解。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争讼尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行使参与人为争讼之善意解决之和解。”[28]日本、瑞士及台湾法律虽未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官为一定程度的调解，日本司法实务上承认当事人间的和解制度。蔡志方认为，由于行政诉讼负有权利救济和维护法律的双重任务，而且一般行政程序在依法行政之法治国家要求之下，机关不得随意处分其权限。因此，在法定事实及法律要件明确的情况下，应当承认法院及行政机关皆不得进行调解和和解。但如果案件事实主、客观皆不明确，法律适用亦非清楚的情况下，应当允许行政机关在其处分权范围内，在不损及社会公益的情况进行和解、调解。在案件事实不清的情况下，不允许双方和解而要求法院依职权探知事实，不仅难以实现而且不合诉讼经济的目的。[29]
由于我国法律明确禁止对行政案件进行调解，故国家公布之统计数据中无调解结案一项，但事实上，行政诉讼中原告撤诉行为大量发生。1998年行政诉讼一审结案98390件，撤诉结案的47817件，撤诉率高达48.6%%。行政诉讼撤诉率如此之高的一个原因是诉讼双方达成案外和解。案外和解由于没有得到法院的确认，没有确定力和执行力，行政机关一旦反悔，原告无法以同一事实和理由再行起诉，从而丧失了请求司法保护的最终权利。行政撤诉大量发生给我们的启示是：对于这些大量发生的案外和解，法律是否仍应置若罔闻？我国行政诉讼法之所以禁止当事人进行和解，主要基于公权不可处分的理论，认为行政权是国家公权，其行使涉及到国家和社会公共利益，故此行政机关不得自行处分，法院不得居间调解。这样的学理无视了某些行政行为并不具有公共性或者公共性极其微弱这一客观事实。考虑到轻微刑事犯罪案件，在自诉过程中当事人都可以和解，法院实际上也经常调解，何以比犯罪行为更轻微的行政治安案件一旦进行诉讼即不准许双方和解？行政诉讼中禁止调解与和解，迫使双方以案外和解这种非规范的形式解决问题，反而使这种行为失去司法的监控。从一般的常理而言，一起行政纠纷在未诉诸法院前，行政机关可以处分；在诉讼结束以后的执行阶段行政机关也可以处分，惟独在诉讼中不可处分，确实违反了法理和人情。据此，笔者认为，行为诉讼中应当允许双方和解，法院也可作适度调解。这不仅充分尊重了行政权的自主性，并可使行政自主处分权受到司法权的监控，以免放任自流。当然，行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，它以监督行政为主要目标，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意为处分，故此调解不宜作为行政诉讼的基本原则。
