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绩效评价导向的政府会计体系构建
作者：刘 静 陈志斌
来源：《财会通讯》2010年第05期
自20世纪80年代以来。新公共治理成为全球范围内政府治理模式的最新变革发展趋势，也成为推动众多西方国家政府预算管理和会计改革的巨大动力。新公共治理以现代经济学为理论基础，以良好、高效的公共治理为基本特征，以绩效为导向，重视政府活动的产出和结果，引进竞争机制，尝试用新的经济学理论对传统行政管理进行根本性或方向性的调整。新公共治理的根本目的在于放松(甚至解除)预算控制的同时，明确要求政府和机构承担起主要由成果和产出计量的财政绩效的受托责任。由此可见，政府绩效评价是新公共治理中的核心内容。从西方国家政府绩效评价的实践来看，定量化的指标是不可或缺的政府绩效评价依据。目前定量化信息的缺乏已经成为制约政府绩效评价理论与实践发展的瓶颈，但政府会计恰好能弥补这一缺陷。因此。构建绩效评价为导向的政府会计体系不仅是政府绩效评价的需要，更是新公共治理得以实现的有力保障。近年来，我国政府职能转换、民主与法制建设以及科学发展观的兴起都体现出政府治理模式变迁的轨迹，意味着我国已融入到政府治理改革的全球化浪潮之中。但作为新公共治理核心内容的政府绩效评价在我国的实施情况如何，我国目前的政府会计系统能否顺应政府绩效评价的要求，如何以绩效评价为导向进一步完善我国政府会计体系，这些问题都将直接影响到我国政府治理改革的最终结果。 一、政府绩效评价与政府会计体系
(一)新公共治理下的政府绩效评价 社会契约理论认为，国家作为政治实体是人们订立契约、让渡自己全部或部分权力而组成的。由于政府代表国家意志执行公共财政资源的筹集、使用和管理，因此作为公共财政资源主要提供者的社会公众与政府之间实质上是一种委托代理关系，政府作为受托人承担了社会公众所赋予的公共责任。由于契约的不完全性，政府和社会公众之间存在严重的信息不对称，体现了民主型政府、服务型政府和效率型政府理念的新公共治理模式实质上是现代政府强化公共受托责任、自愿履行社会契约的理性选择。公共受托责任按照其实现程度，可以分为过程的合规性受托责任和结果的绩效性受托责任，前者是指政府在履责过程中对公共资源的取得、使用和管理是否遵循既定的程序以及是否遵守了相关法律法规、预算以及合同契约等；而后者是指政府履责所取得的业绩及与其所耗费公共资源之间的配比关系是否符合经济性、效率性和效果性的要求。近年来，各国政府都出现了公共支出膨胀、工作效率低下并缺乏责任意识等现象，这些都是合规性受托责任无法克服的弊病，在这一背景下产生的新公共治理模式体现的不仅仅是政府合规性受托责任，更多的是绩效性受托责任。因此，政府绩效评价理所应当的成为了新公共治理中的核心内容，是实现新公共治理的有效战略工具。
从新公共治理下的政府绩效评价在西方国家的发展实践可以看出，尽管各国在具体内容、操作流程等方面都存在差异，但无一例外地体现了以结果及顾客为导向的基本思想。政府绩效评价以结果为导向体现了放松规制，并寻求一种新的公共责任机制：既要放松具体的规则，又
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要谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责；既要提高政府行政的效率与管理能力，又要切实保证政府管理的质量。政府绩效评价以顾客为导向体现了市场化管理理念，随着政府角色和职能的重新界定，政府与社会公众之间由治理者与被治理者变为了公共服务提供者与顾客之间的关系，这使得政府绩效评价的主体呈现多元化趋势，在评价的过程中逐渐突破了传统的以政府自身为主体的做法，不断引进公民、直接受益群体以及社会机构等外部评价主体，更加关注政府部门与外部环境的互动，关注外部市场的反应与公民的满意程度。
(二)政府会计体系：实现新公共治理下政府绩效评价的天然和有效工具 首先，政府绩效评价的结果导向需要政府会计体系的支持。政府绩效评价需要多元化的信息支持，在评价的过程中需要依赖一系列指标，包括各种财务指标和非财务指标、定量指标和定性指标等。相对于非财务指标在过程评价方面的优势而言，财务指标在评价结果方面则独胜一筹。会计作为一种货币化的经济信息系统，在提供定量财务指标方面又具有天生的优势，政府可控公共资源的存量、政府债务的规模及其结构、政府财政收入和公共支出等信息都可以通过会计系统提供的数据予以体现。从公共财务资源使用状况的视角来看，政府财务信息是最直接而全面的反映。因此，政府会计体系虽不能提供政府绩效评价的全部信息，但其提供的信息必然成为政府绩效评价的重要依据，是政府绩效评价最为重要的信息平台之一，对于解决定量化信息缺乏这一瓶颈问题也极为有利。其次，政府绩效评价的顾客导向也需要政府会计体系的支持。随着政府绩效评价主体的日趋多元化，社会公众对政府绩效的关注程度越来越强烈。对外公开披露政府财务信息在一定程度上可以解决政府行为缺乏可观测性问题，可以直接满足社会公众监督政府经济行为、评价政府绩效的现实和潜在需求，也可以增强公众对政府的信任度，充分发挥社会信誉资本的价值，而有效的政府会计体系恰是提供这些政府财务信息的平台。信息交流与沟通也是政府绩效评价特征的重要体现，公众只有更完全的了解政府及其活动，才能做出客观的评价，政府财务报告不仅是作为政府财务信息的主要载体而存在，同时也是政府重要的信息沟通制度之一，是政府解脱其公共受托责任的有力依据。因此，作为提供政府财务报告的政府会计体系能够体现政府绩效评价信息交流与沟通的特征，符合政府绩效评价的顾客导向。此外，政府会计体系也更好地体现了政府的报告受托责任和对外部的受托责任。 二、现行预算会计与新公共治理下政府绩效评价需求的差距
(一)现行预算会计系统的目标定位较为狭窄 在会计概念框架中，会计目标发挥着逻辑起点的统帅性作用，是会计活动的出发点和归宿。它通常解决三个问题：一是向谁提供会计信息；二是提供什么样的会计信息；三是提供这些会计信息干什么。目前我国财政总预算会计的目标强调“适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要”，行政和事业单位会计的目标均强调“符合国家宏观经济管理的要求”、“适应预算管理和有关方面了解行政(事业)单位财务状况及收支结果的需要”以及“有利于单位加强内部财务管理”。上述目标的共同特点在于强调了政府相关部门和组织内部对会计信息的需求，并且所提供的会计信息也仅仅局限于预算资金的收支方面，这样的目标定位显然不能符合新公共治理下政府绩效评价的基本要求。
