（三） 皇权与相权博弈促使行政管理体制发生变化。
以汉代为例，自西汉以来，任“三公”各府长官者，均为朝廷重臣与皇亲国戚。这些人大权在握，严重威胁到皇权的行使。以至东汉立国之初，光武帝刘秀便对“三公”、“九卿”诸机构进行调整———削弱、转职、缩编，其目的是为了加强皇权，削弱相权。又如东汉“事归台阁”，尚书台成为重要的中枢决策机构。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣———尚书，于是，使原归属于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。还有前文所述的明朝废除丞相制，以内阁制代替沿用了1500 多年的宰相制度，由皇帝直接统帅六部，建立内阁六部制，进
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一步夺取相权，加强皇权；以及清朝军机处的设立也是为了集中事权，巩固皇权等等，无不是皇权与相权相互斗争而促使行政管理体制发生变化的例证。总之，促使行政管理体制发生变化的内在原因，皇权与相权的矛盾，但实质上是君主专制集权与行政管理要求事权集中、提高效率的矛盾，最终二者要达成某种妥协。另一方面，社会的发展和各种政治势力的兴衰，也是行政管理体制发展变化的重要原因。如西汉初期，大批功臣宿将结成的政治势力，保证了丞相、御史二府辅政体制的相对稳定；一些新起的官僚和受宠信的外戚，凭借自已的才能和裙带关系，在政治上取得了优势，辅政权也就逐渐转移到这种政治势力手中；九品中正制实行，使士族门阀政治势力得以内领朝政，外督刺史，占据政治上的优势，以及科举制度的确立，使大批来自民间的士子进入仕途，其中一些人跻身于高位等等。在这种种因素的影响之下，也使得传统行政管理体制中始终没有形成合理的行政领导制度。
（四） 体制外的因素介入行政运作。
体制外因素介入行政运作，一直是传统社会，特别是高度专制集权社会行政管理方面不可避免的弊病。随着封建制度的日臻完善，皇帝为了便于统治，建立了庞大而完备的官僚机构自上而下地管理着整个国家。为了使国家机器运转协调，使每个行政机构有效发挥其职能，就必须赋予各个行政机构相应的法定权力、配备人员编制、设立制度规范等，这些都是国家职能机构活动程序化、规范化所必需的。从各
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个朝代编撰的“会典”、“会要”及典章制度中，我们也可以清楚地看到历朝历代对各级行政机构的权力、编制等所做的明确而详尽的规定。但由于皇帝在全国范围内拥有至高无上的权威和绝对的权力，皇权在国家权力结构中占有主导和支配地位，不受任何约束，就不可避免地滥用权力，独断专行，任意干预和处理政治事务，从而导致了政治上的混乱与失控。还如，专职君主为了防止大权旁落，常常引用身边的宦官或侍从近臣参与国家大政，这些人身居宫内，侍从皇帝左右，逐渐演变为与宫外政府官员相对应的所谓的中朝官或内朝官。这些官员“往往以皇权代表的身份出现，手握王爵，口衔天宪，经常干预和操纵国家中枢机构的活动，成为凌驾于政府百官之上的特殊权势集团”，[12 ]干预行政运作。
三、现实启示。
研究古代中央行政管理体制是为了更好地完善今天的行政管理制度。借鉴其中有益的部分，同时也是为了也避免犯相同的错误。通过对中国古代中央行政管理体制的研究与探讨，当今行政管理过程中，存在的行政机关的监督体制的不完善；行政主体在行使权力的过程中的私权公权化；政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚，以及行政副手职能定位不明确等问题。结合当今行政管理过程中存在的问题，本文得出以下几点启示：
（一） 权力互相制约是保证国家政治活动有序进行的基本前提。 在中国古代封建社会君主专制体制下，皇权至高无上。虽然存在
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着自下而上的制约皇权无限扩张的政治因素，如具有相对独立行政权力的政治实体或执政大臣，各种典章制度或不成文的约束，以及官僚士大夫集团的政治压力等相对的制约机制，但始终不存在与皇权平行或对等的制约机制。中枢机构经常遭受皇权的干预和冲击，以至于无法长期、稳定、有效地行使职权，导致其权力的大小与效能缺乏恒定性，影响国家政治活动的有序进行。结合我国现实来看，以政府系统内部的监督为例，上、下级行政机关之间是一种相互监督的制约关系，即上级领导机关可以监督下级行政机关及其工作人员，下级行政机关也可以反过来监督上级领导机关和有关领导人。但从目前我国行政系统内部的监督来看，自上而下的监督比较容易实现，也较为有力，而自下而上的监督则相对比较薄弱。通常表现为：对下基本上做到了“无所不纠”，对上则普遍存在着“弱监”、“虚监”、“失监”甚至“禁监”的现象，致使一些该纠正的问题得不到及时纠正。因此，应逐步将自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上相结合的双向监督模式，才能有效地避免或减少决策失误和权力滥用，保证国家政治活动有序进行。
（二） 加强监察权的独立性与权威性是防止私权公权化的重要手段。
权力不受监督必然导致权力的滥用和腐败。监督的主要目的在于防范行政官吏滥用职权。“大行政”
是中国古代政治的基本特征，专制主义集权政治的本质决定了历
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朝历代的横向权力监督根本不存在，以至于演变为中央各机关权力越来越分散，作为“外官”的职能部门权力越来越衰微，而皇权越来越强化。作为皇帝近侍的“内官”原本地位低下，但自汉朝起逐渐参与军政，先后出现在尚书省、中书省、门下省、枢密院、内阁、军机处等要害部门，私权公权化。由此可以联想到现在有些行政官员，将人民赋予的权力变成为自身谋利的资本与手段，而对官员手中权力的监管不足，以及监察权的独立性与权威性不够是导致政府官员私权公权化的重要原因之一。例如，原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了”。由此可感受到一个做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。还有，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，以及近年来的被揭露的震惊全国的贪污腐败官员等等真实的案件，不能不说明我国在加强监察权的独立性与权威性方面，还有很长的一段路要走。
