（三） 五代十国和北宋时期的二府三司制。
二府三司制是五代十国和北宋时期的中央行政管理体制。鉴于唐末五代藩镇割据造成的“内重外轻”
的局面，宋朝统治者把加强中央集权制视为立国之本“， 在政治与行政上采取了周密的措施来加强中央集权和皇权，在中枢机构建制方面，以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[ 6]“二府”即政事堂和枢密院，对掌文武二柄，同为宰相之任。政事堂，袭唐制，全称“中书门下政事堂”，简称中书。枢密院简称枢府，为国家最高军政机关，其首长为枢密使，多为文官充任，其职能是掌“军国机务，兵防、边备、戎马之政令，出纳密命，以佐邦治”。[7 ] （P487）“三司”为五代和宋代的最高财政机关。唐末，为筹财用，以户部、度支、盐铁三司主国家财用出纳，三司之名始出。宋立，因其制，以三司总国计，号计省，设三司使一人，有“计相”之称，其职能是“掌邦国财用大计，总盐铁、度支、户部之事，以经天下财赋而均其出入焉”。
[8 ] （P493） 二府三司制将行政权与军权分离，互不统辖，直接对皇帝负责，“这是一个重大的调整措施，籍以分割相权，三师（太师、
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太傅、太保） 三公（太尉、司徒、司空） 形同虚设，位尊而权无”。
[ 9 ]为了强化皇权，宋代统治者还通过“分化事权”、“官与职殊”的方法来削弱官员权力，官职分离，名不符实。官职只是用来标明其品秩、俸禄、章服的依据，而不掌实权，实权掌握在“差遣手中”，这种方法固然使权力掌握于皇帝一人手中，但也造成了宋代官员冗员过多，行政开支始终高居不下的局面。
（四） 金、元和明初时期的一省六部制。
一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政体制。由于元朝疆域辽阔、远超前代，国事繁多，而三省制的症结在于决策程序繁多，各部门互相推诿，导致行政效率低下，因而不利于统治。若实行一省制，将事权集中，则能提高行政效率，从而达到避免行政失败的目的。元世祖忽必烈深受启发，决定袭金旧制，实行一省制。即废除唐宋以来的门下、中书、尚书三省，并立制，只设一个中书省，其长官中书令由皇太子挂名担任，是皇权延伸的象征。“一省”代替“三省”标志着唐宋以来的分权制的终结，由多轨辅政制转变到单轨辅政制；也标志着集权政治的高度强化，同时也进一步强化了机构的操作意识，提高了权力。由于元代以中书省为最高行政机构，而以六部为其下属机构有利于朝廷分管各种政务，而形成一省六部制。
“六部”为掌管天下官吏选授政令的吏部；掌天下户口钱粮田土政令的户部；掌天下礼乐祭祀朝会燕享贡举政令的礼部；掌天下郡邑邮驿屯牧政令的兵部；掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下营造百工
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政令的工部。总之，这些变化是适应元朝长期统治的不稳固的局面的，也对地方布施政令和高度集权制提供了更多的可行性。
（五） 明清时期的内阁六部制。
内阁六部制是明清两代的中央集权体制。明朝统治者鉴于“权臣乱政”和中书省丞相权力过大而危机皇权的教训，改革旧制，废除丞相制度，以内阁制代替沿用了1500 多年的宰相制度，由皇帝直接统帅六部。
通过提高六部的地位，皇帝可以更有效地指挥各部的工作，同时，又便于把全部权力高度集中于君主之手，进一步加强皇权。总之，内阁只是明朝中央最高的辅政机构，其职能是顾问、参谋、决策等，而六部才是明朝中央最高行政机构，直接对皇帝负责，分任朝政最高一级行政机关，其职能是执行、管理、协调各项政务。
清朝前期中央政权的行政机构在形式上承袭了明朝的机构体制，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理机构。清王朝于雍正年间新设置了一个中枢机构———军机处，逐步取代满贵族议政的制度，削弱了内阁承旨出政的权力，使之成为一个徒有虚衔，却又不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理，内阁宰辅已是名存实亡。军机处则成为清朝皇帝维护君主专制体制的得力工具，行使“军国大计，罔不总揽”[10 ] （P793） 的职能，这些改变有利于封建主义中央集权制的进一步加强和皇权强化的需要。同时“， 在这种体制下，中央政府的行政、军事、财政、
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司法诸权均集中于皇帝一身，国政治理是优是劣也完全视皇帝个人的素质与能力了”，[11 ]其弊端也显而易见。
二、中国古代中央行政管理体制发展规律。
通过对中国历代中央行政管理体制演变的大致梳理，我们可以总结出中国古代中央行政管理体制发展体现出以下几条规律。
（一） 围绕皇权的行使而形成的双轨辅政机制。
皇权在封建专制主义中央集权的体制下是不受任何限制的，皇帝拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力，掌管天下事务。但是，一个人的能力与精力毕竟是有限的，皇帝对国家事务的管理不可能事事躬亲，权力与能力之间的不对称性必然使得皇帝要分出一部分权力与事务给其臣子，以协助皇帝来处理国家事务。于是，有了最初的三公辅政，到后来的内朝与外朝双轨辅政以及权臣辅政制。皇帝为了保证皇权至高无上的地位，不至于使辅政权力过大而威胁到皇权的统治地位，所以也愿意采用三公辅政或双轨辅政制来帮助其治理国家。另一方面，统治集团对辅政体制调整的基点在于集中权力和提高统治效能，以适应日益发展变化的社会和日益复杂的政治局势。统治集团对辅政制度的调整，目的在于试图建立一种既对君权没有威胁损害，使辅政保持忠诚驯服，但又能保持高度保密而又具有较高工作效率的辅政体制。总之，双轨辅政制是围绕皇权的行使形成的，也是皇权与相权相互博弈的结果。
（二） 不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性。
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自秦朝建立了以“三公九卿”为核心的中央决策与行政管理机构以来，作为中国历史上大一统的封建社会的第一套比较完备、比较系统的国家管理机构，为以后数千年的封建君主专制政体下的中央行政管理体制的不断完备、成熟与发展打下了基础。如秦代国家机构设置对西汉国家机构设置的影响，谓之“汉承秦制”；再如前所述的清朝前期中央政权的行政机构是在形式上承袭了明代的机构体制，同时又融入了满族特点而形成的，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是其主要的行政机构等等。总之，各个朝代的建立不可能完全摆脱上一朝代的政治、经济、文化等各方面的影响，而重新建立一个完全不同于以往的朝代，必定要在前朝的基础上，结合本朝的实际情况和社会环境来建立一套适合本朝统治者管理的政权体系，以便于更好地维护其统治管理。因此，不同的行政管理体制之间具有明显的因袭、继承性。
