我国农业保护问题的再思考(2)

　　4.中央与地方及地方之间利益上的不平衡。如在1997年实施粮食保护价的政策时，国务院规定，对国有粮食部门按保护价敞开收购的超储粮，其所需的资金从中央和地方共同建立的粮食风险基金中支付。这样就产生了两种利益冲突：一是中央与地方在利益上的冲突。实施农业保护是中央宏观经济的需要，但对超过市场价的粮食保护价，地方也得拿出资金，对此，地方没有积极性是非常自然的；二是地方之间在利益上的冲突。在执行粮食保护价时增加地方财政的负担，产量越多、对国家贡献粮食越多的省份，地方财政因此而增加的负担也越大，这对于农业大省、大县是极不公平的。同时，各地发展农业的积极性必然受到压制，这无疑于鼓励地方重工轻农，从而对国家发展农业这一宏观政策目标的落实也会产生极为不利的影响。
　　二、可资借鉴的国际经验
　　美国是个资本和技术大国，但美国对农业这一传统产业仍然极为重视，并对其农业进行了世界上最完善的保护。借鉴美国农业保护的方式方法，对于我国实施完整的农业保护应该是有极大参考价值的。
　　美国的农业保护始于20世纪20年代末期，1929年的农业销售法是其起点的标志。以后经过逐步修订和完善，现已形成一套完整的农业保护政策体系。美国现行的农业保护政策体系大致上可分为两类：一类是农业生产保护政策，另一类是农业贸易保护政策。
　　（一）农业生产保护政策体系
　　美国农业生产保护政策的作用对象是广大的农业生产者，因此其作用范围是农业生产领域。其根本目的就是要使农业生产能够摆脱因农业的弱质性和风险性对其基本利益所造成的威胁，保证农业生产者能够获得社会平均利润率，从而保护农业生产者的积极性。其内容主要包括如下几个方面：
　　1．农业信贷优惠。主要形式是所谓的“无追索权贷款”，即参与该项计划的农场主获得的由农业部农产品信贷公司（CCC）提供的一种担保贷款。其基本作法是，为保证农业生产的基本收入水平，政府事先制定出每单位农产品的支持价格，在农产品收获后的任何时间，生产者可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得该项贷款。之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，信贷公司无权索回贷款，而当市场价格高于支持价格时，农场主可自己在市场上出售农产品，然后再偿还该贷款的本息。一般来说，政府制定的支持价格等于或略高于农产品的生产成本，且贷款利率远低于商业贷款利率，所以农业生产者可从此项计划中以较低的成本（贷款利率）得到获取高收益（市场价格高于支持价格）的机会。
　　2.目标价格补贴。这项措施自1970年实施，具体内容是：政府事先确定某些农产品高于支持价格（即贷款利率）的目标价格，以此作为计算差价补贴的基础，在农产品收获后，如果农业生产者以低于目标价格的价格水平出售农产品，则可获得政府的差额补贴，其数额等于目标价格与市场价格或政府支持价格（贷款率）这两种差额中的较高者。这种直接收入补贴措施填补了市场价格与目标价格之间的差额，从而保证了生产者的最低收入水平，此时的目标价格也就成为农产品的最低保护价。
　　3.储存或缓冲库存计划。这是自1977年起实行的一种鼓励农民自己储存农产品的政策，其基本内容是，政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品低于“释放价格”时，农民不能随便出售，当市场价格高于“释放价格”而低于“号令价格”时，政府不再支付储存费用，而当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。这一计划有三个方面的效果：（1）储存费用的支付使农民获利，并保护了农民利益。（2）起到缓解政府库存压力的作用。（3）起到调节市场农产品供求关系、平抑市场物价的作用。
　　4.生产控制。采用多种诸如面积控制及休耕补贴等办法，使其国内农产品供给保持一定水平，以减少政府的农业预算开支及保持国内农产品的较高价格，从而达到保护农民利益的目标。