服务型政府的行政裁决职能及其规制(5)

　　第二，行政裁决是否应当“司法化”或者一裁终局。针对有些行政裁决机关担心成为行政诉讼被告，理论与实务界就有了一种主张将行政裁决司法化或者一裁终局的思潮，认为裁决的司法化或者终局性可以使行政裁决机关放心决断而不必因裁决而成为被告。如果行政裁决是司法行为，公民对其不服向法院提出民事上诉。在近年出台一些法律中就有公民对行政裁决结果不服的可以向人民法院提起民事诉讼的规定。如《劳动法》就规定，公民对劳动争议仲裁委员会的裁决不服的，依法可以提起民事诉讼。《仲裁法》规定公民对仲裁委员会的仲裁决定不服，除仲裁决定存在法定的违法情形可以申请人民法院撤销外，不能就仲裁决定提起诉讼。这样的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁决在行政法上是行政机关实施的职权行为，是具体行政行为的种类之一，那么法律强制规定公民只能提起民事诉讼或者禁止诉讼都是没有理由的。
　　对于这个问题，英国和美国行政界和法学界作过广泛的讨论。行政界认为行政裁判所应当是行政机构的一部分，帮助完成行政任务，应受行政机关控制。法学界包括弗兰克斯委员会的成员则认为，行政裁判所应当成为司法机构的一部分，应按司法审判规则运作。从本质上看，行政裁判所是按议会旨意设立的审判机构，不是行政机构的一部分，当然也不能等同于法院{11}139.因此，这种主张并没有被议会所接受。在2006年议会的《裁判所、法院和调查法》中，依然将裁判所确定为行政机构。美国联邦最高法院认为，行政裁决是行政机关最为中立的第三方，利用其行政管理的专业知识对行政职务或者行政以及其他的正义作出的最后决定。1946年《联邦行政程序法》规定，行政裁决是行政机关除制定法规以外所作出的最后决定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、确认的形式（包括批准许可证在内）。由此可以认为，美国《联邦行政程序法》所指的行政裁决是指行政机关作出能够影响当事人的权利和义务的一切具体决定的行为{15}.英国和美国都倾向于将行政裁决确定为行政行为更有利于其功能的发挥。事实上，人们期望的通过行政裁决的“司法化”解决其裁决的公正性问题，完全可以通过在传统的层级行政体系之外建立相对独立的行政机构来实现。现代国家所担负的任务不再只是典型的治安、外交、国防事务，因此“典型的、层级制的行政组织，就不能完全应付行政任务的需要，而必须发展出一些摆脱层级制行政体系的组织形态。”德国学者Frido Wagner就认为“假使行政组织所从事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的话，就有可能赋予其某种组织上的独立性。”{16}从目前我国的法治与社会发展的现状看，将行政裁决机构从层级制行政系统独立出来成为相对独立的行政裁决机构，更利于该制度的发展及其功能的更好发挥。
　　第三，行政裁决的理念转换。学者们提出的从实体法和程序法的角度规范行政裁决的设想固然有一定参考价值，但笔者认为，规范我国的行政裁决制度时还要考虑，或者更重要的应当考虑有关的理念问题。行政裁决的称谓首先给人的一种感觉是：行政机关对民事纠纷的裁决是一种行政机关的单方决定行为，其中立性特点比较单薄，而管制行政的色彩较浓。这种理念体现到行政裁决实践中，就表现为行政裁决人员缺少中立者意识和程序、证据观念，从而在行政裁决时随意作出裁决决定。笔者建议，可以进行适当的法概念转换，将“行政裁决”改称为“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁决机关及其人员养成公正裁判意识；并认识到自己应当居中裁判案件；严格依照法定程序和法定的证据规则裁判；调查事实，适用法律做出准确的决定，而不再将行政裁决行为等同于一般的行政职权行为。
　　综上所述，建立行政裁决制度在我国服务型政府框架下不仅必要，而且它有着非常广阔的活动空间，在很多领域可以广泛地建立起行政裁决制度。当然，行政裁决功能的真正发挥还有赖于我们对一些基础性问题的正确认识并予以制度规范。