当前县乡财政面临的困难和对策(2)
2025-04-27
（六）乡镇财政职能弱。一是地方税体系不完善，地方税中缺乏稳定且有规模的税种，税收管理权过分集中于中央，地方增减财政收入的自主权很小。二是省以下分税制体制建设严重滞后，对县乡财政来说缺乏规范、透明的转移支付办法，没有明确和严格的事权为依据，随意性大。三是专项转移支付需要配套资金，如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，一般都要求当地财政按比例配套资金，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。四是国家确定实行农业税减免政策后，对以农业税为主要收入来源的县乡财政来说，等于失去了最重要的财政自主权。
（七）县乡债务包袱重。特别是乡镇债务问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大。据有关资料显示，目前，我国乡镇负债面达70%以上，债务总额保守估计也在2000亿元以上。2002年审计署对中西部10个省、市的49个县（市）进行审计调查发现，止2001年底，49个县（市）累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。县乡债务问题既严重制约了当地经济的发展，甚至影响基层组织正常运转，又加大了财政运行风险，还可能造成农民负担反弹。
二、县乡财政困难成因分析
形成当前县乡财政困难的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有历史的，也有现实的；既有运行体制上的，也有工作机制上的。综合分析，主要有以下几个方面原因：
（一）县乡经济基础薄弱。县乡财政困难的根本原因是经济发展缓慢，造成财政实力不强，特别是内陆欠发达地区，表现尤其突出。一是工业支撑不强。缺少投资规模大、科技含量高、市场前景好、经济效益高、税收贡献多的工业企业。一些改制企业和新上企业由于刚刚起步，还处在享受优惠政策和涵养养税源期限内，对财政的贡献较小。二是农业基础不稳。农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害的能力不强；产业结构调整慢，绿色、优质、高效的农产口基地规模小，农业龙头企业带动能力弱，农民增收的步伐缓慢。三产结构不优。低层次和传统产业占据基础地位，占GDP的比重相对较小，特别是房地产、信息、现代物流、旅游、保险、教育、中介咨询、社会服务新兴的第三产业发展不快，对经济、财政的贡献作用还不大。
（二）财政体制有待完善。现行财政体制存在财力层层向上集中的机制。表现在：（1）中央集中的程度显著提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22％，2002年上升为54.9％。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降。适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的程度过大，集中的速度过快，必然会对县乡财政造成负面影响。（2）分税制改革后，省、市两级政府的财力集中程度也在不断加大。省以下财政体制的一个共同点是采取层层集中的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。这样，处于基层的县乡自然困难。
（三）财政减收增支严重。一是专项转移支付需要配套资金。如国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目，分散掌握在多个部门手中，一般都要求当地财政按比例配套资金，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权。而且越是困难的县乡，越难以保证配套资金，争取专项资金的难度也越大。二是中央出台一些导致县乡财政增支减收的政策，而且要地方自行消化，使地方财政支出责任加大，非常被动。如干部、职工调资，农业税减免等政策的出台使县乡财政收入大大降低，支出却却大幅增加。
（四）事权财权分配失衡。财力层层向上集中，按理也应将职能和支出责任上收。但在财力集中的同时，职能和支出责任却不断下放。目前，县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、义务教育、国防建设、行政管理等诸多责任，而且还要承担支持地方经济发展的责任，许多还是主要责任和“无限”责任。况且下放的职能和责任通常是刚性强、支出大、管理严、责任重，对并不宽裕的县乡财政来说无异于雪上加霜。
