人。”[5]行政单位的组织行为之所以缺乏成本-效益分析理念，这是因为行政成本具有计量的困难性，导致众多时候行政行为不计成本或难以精确计算成本，甚至有些活动还不能计算成本(如打击外敌入侵而进行国家机器建设)，因而行政活动缺乏像市场活动那样的降低成本的激励和约束机制，也就不可避免地导致行政成本的攀升和社会资源的浪费。 (三)行政行为运行因素分析
以有限理性“经济人”的行政单位及其工作人员为实现经济性和非经济性的自身利益，在行政行为过程中，可能造成行政成本无端耗费的原因有： 1.行政行为的垄断性和非盈利性的特点，导致行政成本扩张。公共选择学派认为，政府提供公共服务和生产公共产品总体上是一种垄断性行为，行政单位通常是单一的公共服务和生产主体。在提供公共产品的过程中，由于管制的需要，或为了维护社会秩序，或是出于外部经济的考虑，或是由于规模经济，政府负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施等造成了行政垄断行为，导致了“公共部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35％～95％”。[4]59同时，行政单位在生产过程中，由于行政成本与收入的关系是间接的，是一个“非市场产出”，行政单位在经营组织、管理经济的过程中，缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确货币量化标准，难以用市场价格直接标示其产品的机会成本。此外，由于行政单位的收入主要来源是财政拨款，而其财政的来源是通过国家税收依靠强制性的征收获得，无需接受市场的检验。在这种情况下，其行政行为缺乏盈亏底线那样的硬约束。因此，在行政行为运行操作上，会以追求规模、消费扩张作为最大化目标，不计行政成本。
2.行政绩效考核缺陷，大量资源耗费。行政绩效是行政单位行政过程、生产
状态的一种反映和判断，衡量绩效的一个重要指标是行政成本。一方面，由于行政绩效本身不易测量，淡化了对行政成本的约束。“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”[6]另一方面，现行的行政绩效考核缺陷，也导致行政成本的攀升。目前对领导干部升迁考核主要以上级考核为主，主要包括德、能、勤、绩、群体组织关系在内的综合性范畴，而行政成本只是一个经常被忽视的方面。现行政绩考核最大缺陷在于上级领导不是公共产品、公共服务的直接消费者，由上而下的成本约束只是一种间接关系，淡化了行政成本降低的努力。此外，当前我国行政政绩考核还具有明显GDP化倾向，导致为追求政绩和经济发展，大肆举债，盲目上项目，造成低水平重复建设、资源过度消耗、环境污染严重，最终付出更大的社会成本。
3.行政决策不科学，行政成本高企。行政决策是履行行政职能过程中的首要环节，它贯穿于行政管理的全过程，是所有行政活动的前提，决定了其他行政活动的方向和形式，也决定了整个行政活动的意义。行政决策科学，行政投入才有效；行政决策失误与滞后，行政投入付之东流，并导致行政成本徒增，社会公共资源巨大浪费。据报道，总投资3000万元的南京紫金山“观景台”，由于严重破坏紫金山自然景观，而不得不使南京市政府付出了高达1200多万元的“政府纠错”成本。武汉市也因违反国家有关防洪法规，下令炸掉位于长江河道内的“外滩花园”，却交出了一点六亿元的“学费”。[7]
4.行政管理滞后，行政运行费用增加。一个完整的行政运行应包括决策、执行、监督等三部分的行政管理过程。决策阶段注重的是行政决策的科学化和民主化程度，执行阶段强调的是提高效率，监督阶段要强化行政监督的力度以及犯规的惩罚力度。然而长期以来，我国受计划经济体制的影响，政府权力很大，许多
政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，出现了行政权力部门化、利益化和不当利益合法化的非正常现象。这种以管制和行政审批权为特征的管理模式，行政程序繁琐、运作的随意性和无序性较大，决策时“一言堂”、执行时随意性、监督流于形式。再加上行政管理方式方法的滞后，使得相关具体措施更多的是一种表层概括的政策选择而非成熟高质量的制度规范，个别资源要素在行政运行过程中有始无终，在空耗中流失，行政成本增加。
二、行政成本控制的路径选择
行政成本控制是一个系统工程，应以系统理论为指导，建立行政人员个体、行政单位组织及行政行为运行等多个层面的系统控制机制。图1是一个由行政成本内部控制、外部监督及行政成本信息记录平台三个部分组成的具有动态反馈的控制系统，同时也是一个耗散结构的系统。在该系统中，由于行政成本观念X的输入，要求行政人员重塑行政理念，强化行政成本意识；进而要求行政单位加强自身建设，加快行政职能转变，推进“大部制”改革。这样，促进并进一步要求行政单位内部必须建立相应的降低行政成本的相关机制(如竞争、财政预算、科学决策、管理创新等机制)，并受到行政成本内外部的监督体系的制约与监督，随后其行政行为受到绩效评估奖惩机制的测评，如果某一行政行为的成本节约，将受到一定奖励，否则将受到惩戒。然后系统向社会输出某一行政行为的成本信息Y，同时Y的反馈信息也会被保存在行政成本信息记录平台中，由行政成本信息记录平台发出的行政活动中行政成本记录Z将作为控制信息重新输入系统，影响着行政单位及其工作人员的行政活动行为，使其必须节约并降低行政活动的成本，否则系统将再次记录其行政行为的成本，直至将其淘汰出局。以系统管理理
论思想为指导，加强行政成本控制，有三个路径选择。 图1 行政成本系统控制图 (一)行政人员个体层面 1.重塑行政理念。理念是行为的先导，是作为与不作为的统帅，是决定效率的关键。在行政管理过程中，行政成本问题无时无处不在。如果行政理念错位，权力来源观扭曲，便造成行政单位提高效率的内在精神动力不足，并逐渐成为行政效率不高的一个“瓶颈”制约。孔子说过：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”[8]所以，应该重塑行政单位行政人员的行政理念。首先，强化“行政为民”理念。“行政为民”理念要求行政单位的行政方略和制订方针政策的实践基础，都来自于基层和人民群众，只有这样，才能听民声、顺民意，才能立足当前、注重长远、正确发展，才能真正树立起科学发展观和正确的政绩观，才能防止片面追求所谓“政绩”和“形象”的祸害工程。其次，加强行政人员个人责任道德建设。通过责任伦理道德教育改变根深蒂固的滞后思想理念，增强行政人员的公仆意识、勤政廉政意识，营造一个负责任的行政环境。
2.强化成本意识。首先，强化领导干部的成本意识。领导干部处于权力金字塔顶端，其话语权对行政成本的控制具有关键作用，其行政成本意识对强化全社会的行政成本意识具有决定性意义，可以化其意识为行动，做出一系列的决策，通过制度来控制影响行政成本。其次，所有行政人员都要明确人财物、时间、信息等资源的有限性，充分挖掘各种资源潜力并使它们得到合理配置。在决策过程中，要有较强的成本意识，本着目标、量力、节约的原则，使行政投入达到最优化。在行政执行过程中，对行政成本的消耗进行指导、限制、监督，力争使人财物达到最优组合，以最小的投入实现最大的行政目标。再次，要提倡艰苦奋斗的精神。艰苦奋斗是我党的优良传统，“建国以来我们一直在讲艰苦创业，后来日子稍好一点，就提倡高消费，于是，各种浪费现象蔓延”。[9]因此，要加强艰苦朴素精神教育，牢固树立成本意识。 (二)行政单位组织层面
1.加快行政职能转变。加快行政职能转变、界定行政权力是降低行政成本的一个基本前提。党的十七报告指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”重点处理好政府与市场、企业、社会、公民之间的关系，进而实现行政能力的转换与提高；有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。
2.推进“大部门制”改革。“按照精简统一效能的原则??紧紧围绕职能转
