环境污染与防治 网络版 第4期 2008年4月
对城镇污水处理厂BOT运作的思考
喻立军1 严志达2
（1.富阳市污水处理厂，浙江 富阳 311400；2.杭州市排水有限公司，浙江 杭州 310006） 摘要 介绍了中国目前城镇污水处理厂采用BOT运作的情况，分析了污水处理产业BOT运作流行的原因和污水处理产业采用BOT运作模式的优缺点，并指出了采用BOT运作模式存在的风险。为保证BOT项目成功的关键是项目运作一定要规范，政府应成立专门招标机构加强指导和协作，BOT项目运营后还应加强对项目的监管。
关键词 污水处理 BOT 特许经营 Analysis of the BOT mode for municipal sewage treatment Yu Lijun1，Yan Zhida2.(1.Fuyang Wastewater Treatment Plant，Fuyang Zhejiang 311400；2.Hangzhou Municipal Sewage Co.，Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310006)
Abstract：The deterioration of the water environment has been the notice focus of the society.The authors put forward the questions existing in the course of the plant construction of the wastewater treatment by the method of BOT. BOT projects have been widely used in the development of metropolitan wastewater treatment. During the sewage concession tariff negotiation, both governments and sponsors always neglect risk influence on pricing, and lack appropriate risk allocation between them. The paper reviewed the present developing situation of BOT mode in municipal sewage treatment plant, and introduced the situation of BOT mode in sewage treatment industry. At last, the authors analyzed the risks of BOT mode for municipal sewage treatment, and provided some advices of achieving success in risks, it may be useful for the corporation who attend BOT modeling. All these risk allocation suggestions can be used as references to the determination of the sewage concession tariff and adjustment mechanism.
Keywords：wastewater treatment；BOT；concession
污水处理产业作为国家基础设施建设的重要内容之一，长期以来一直是以公益事业的形式由国家筹集资金进行投资建设并运行。但随着国民环保意识的提高，对该产业的需求日益增大，这种仅靠政府建设及运行的方式已严重阻碍了它的建设速度，从而制约着国家经济的发展。
BOT作为新兴的基础设施项目的投资方式，被越来越广泛的证明是一种适合污水处理产业的项目运作模式。
2004年12月，我国污水处理行业首例采用BOT方式运作的北京金源经济开发区污水处理厂开业运行至今，全国已出现不少BOT、TOT、托管运营的污水处理厂。一些典型的BOT、TOT污水处理厂见表1。
北京市排水集团有限责任公司与马来西亚嘉里集团合作以BOT运营卢沟桥污水厂，通过国际竞标获得北京市定福庄污水厂BOT项目以及广州西朗污水厂运营权。
德国柏林水务集团以BOT方式（参股70%）运营了南昌青山湖污水厂（33万t/d投资2.9亿元，20年）。
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第一作者：喻立军，男，1976年生，硕士研究生，工程师，主要从事污水治理技术。
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表1 典型的BOT、TOT污水处理厂
Table1 Situation of BOT，TOT Wastewater Treatment Plant
地点 项目和 规 模 工 艺 操作方式 签约时间 特 许 期 中 标 人 投资总额 中标人污水处理总成本（元/m3）
杭州市 杭州市七格污水处理厂60万
t/d A2/O TOT 2006年
87 000万元
0.83
富阳市 富阳市八一污水处理厂15万t/d 活性污泥法 BOO 2005年 / 24 600万元
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临海市 临海污水处理厂
4万t/d
CAST BOT 2004年
4 456万元
瑞安市 瑞安市污水处
理厂 7万t/d 氧化沟 BOT 2005年
0.87
武义县 武义污水处理厂
2万t/d
氧化沟 BOT 2005年
0.78
安徽国祯环保节能科技股份公司以TOT形式运营了徐州污水处理厂（16.5万t/d，30年）、长沙第二污水处理厂（14万t/d，20年）、以BOT形式运营了广东新会东郊污水厂（一期4万t/d，投资4 263万元，20年）、合肥朱砖井污水厂（11万t/d，投资12 023万元），托管运营了深圳龙田、沙田二个污水处理厂（共3.5万t/d）。
表2 浙江省BOT、TOT污水处理厂
Table2 BOT，TOT modeling of wastewater treatment plant in Zhejiang province 对象 北京五个污水处理厂 哈尔滨 长沙 合肥 王小郢污水处理厂，两期共30万m3/d。 改良氧化沟 一级 B 特许经营，TOT 2004年 23年 / 北苑，4万m3/d；定福庄， 4万m3/d； 岳麓污水处理厂东 坝，2万m3/d； 太平污水处理厂，一期工程，30万垡 头，2万m3/d； 32.5万m3/d。 m3/d。 3五里坨，2万m/d。 AZENIT-P/SBR/CAST/ 五里坨 一级 A， 其 他 一级 B 特许经营，BOT 2004年 23～29年 （含建设期） 约4 000万～6 000万元 A/O工艺 一级 B 特许经营，BOT 2004年 25年 （含建设期） 2.9亿元 改良型A2/O生物脱氮除磷工艺 一级 B 特许经营，BOT 2005年 25年 （含建设期） 3.2亿元 项目和 规 模 工 艺 出水标准 操作方式 签约时间 特 许 期 中 标 人 投资总额 中标人污水处理总成本（元/m3） 约0.75～1.05* *出水一级 A 0.598 0.607 0.75 浙江省也有采用BOT、TOT模式的，如临海污水处理厂、瑞安污水处理厂、武义污
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水处理厂、仙居污水处理厂（2万t/d BOT）、黄岩路桥污水处理厂（一期4万t/d TOT，二期5万t/d BOT）、富阳市八一污水处理厂（BOO），杭州市七格污水处理厂，详见表2。 1 污水处理产业的BOT运作模式
BOT是Build（建设）、Operate（经营）和Transfer（转让）这3个英文单词的缩写，表示一种项目融资模式，是指政府（通过契约）授予民营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营污水处理产业，并准许其通过向用户收取污水处理费用以清偿贷款回收投资并赚取利润；特许权到期时，该污水处理产业无偿移交给政府。政府则拥有对项目的监督权、调控权。
BOT有3个基本特征：（1）包括建设、拥有、经营和移交全过程，在国际上也称为BOOT。项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权；（2）政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利，政府与项目公司的关系由特许经营协议确定；（3）项目融资。项目融资是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。BOT的这些特征使其不同于私有化。
BOT涉及的方面多，结构复杂。实践中，在BOT基础上演变和创新出多种衍生方式，如TOT（移交-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、ROT（修复-运营-移交）、BLT（建设-租赁-移交）、BT（建设-移交）等，都是对建设-拥有-运营-移交过程的变化，都仍然具有政府特许经营和项目融资的特征，可以统称为类BOT。
BOT的流行主要有以下原因：
第一，投融资体制改革跟不上城市水业发展的投资需求。作为城市水业主要投资主体的城市政府，在城市化水平迅速提高的背景下，普遍存在财政资金不足，市政债券等政府商业融资手段受限的问题，建设资金不能得以满足。
第二，部分政府存在想把水业投资当包袱甩掉的思想，加上将引资作为政绩考核标准的观念，更使城市政府不顾自身监管能力和地方经济能力的限制，一哄而上要搞BOT。 第三，由于对BOT的误解和曲解，以及部分媒体半懂不懂的宣传造势和推波助澜，夸大了BOT的优势，没有客观认识BOT的特征和适用性。
第四，中央政府对城市政府缺乏有效的指导、约束和监管，特别是在法律法规上跟不上实际的需求，有关BOT和特许经营方面的法律法规空白。即便是2004年5月实施的建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，也存在法律层次不高、可操作性不强的局限。 第五，在需求巨大、概念热炒、法律空白、地方政府无知无畏却有为的情况下，一些同样一知半解的企业在逐利本性的驱使下蜂拥而入水业市场，特别是资金门槛较低的中小城市和城镇的水业市场。
2 污水处理产业采用BOT运作模式的优缺点
（1）污水处理产业采用BOT运作模式具有以下优点：
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1.为污水处理产业引进竞争机制。
长期以来，我国污水处理产业基本上处于政府垄断的经营状态，存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用BOT投资方式，吸引外资企业或国内民营企业进入我国污水处理产业建设领域，势必将打破目前存在的由单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面，从而增强企业的经营意识，降低运营成本，提高工作效率。如广东新会市东郊污水处理厂原由政府投资，事业单位运营，每吨污水处理费用要1.2元，而实施BOT模式后，政府通过招标最后只付0.67元/t的污水处理费。另外，采用BOT投资方式，还有利于理顺污水处理的价格，充分发挥价格的激励作用，提高企业的生产效率和服务质量，增强企业自我发展能力和对投资者的吸引力。
2.加快污水处理产业发展，提高污水处理产业的技术管理水平。
污水处理产业采用BOT模式运作，不仅可以减轻地方政府直接的财政负担，缓解经济发展中资金短缺的问题，而且可以通过项目的运作解除外商或国内民营企业对投资污水处理产业的后顾之忧，从而吸引更多的投资商直接投资经营污水处理产业，加快该产业的发展。
由于BOT项目运作一般都涉及到巨额资金的投入，并且项目建设的周期较长，经济发展的不确定性使得项目的建设、运营中潜伏着极大的风险，因此采用BOT运作的污水处理产业不但需要强大的资金作为后盾，还必须有高科技的支撑，以减少或避免风险，获得较高的收益。客观上投资方都要求在项目建设前进行科学的论证、合理的设计，在项目建设、运营过程中加强管理、科学组织，这对我国污水处理产业的技术管理水平提高无疑将起到带动和示范作用。
3.突破现有的融资模式，改善投资结构。
当前，由政府出面的融资形式主要有国内外投资者直接投资和借用国内外银行贷款两种主要方式。BOT投资方式既与这些投资方式相联系，同时又有其特殊性。虽然在一定意义上的BOT投资方式与中外合作经营企业相类似，但两者无论在与政府的关系，还是资金来源等方面都存在明显差别，因此采用BOT方式引进利用外资或民间资本，无疑是突破了现有的融资模式。另外，BOT项目的建设资金，全部由投资方解决，政府不需要担保，也无需承诺支付项目借款，这不仅不会增加政府的财政负担，也不会增加政府债务尤其是外债负担。
4.BOT模式使污水处理厂建而有用，有利于水环境的保护。
当前，由于经济或技术上的原因，一些污水处理厂半开半停，甚至出现建成污水处理厂后，管网还未建好，污水处理厂成为摆设的怪事。但是，实施BOT模式后这些现象全没了。因为按照契约，政府必须按规定的时间、按规定的污水量付钱，迫使政府必须加快污水管网的建设。
（2）因为BOT针对基础设施而设计，且需要进行项目融资，其缺点也是明显的，主要有：
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1.前期准备和谈判阶段就需要较大投入、咨询费用高。
2.运作周期长、过程复杂。一般BOT项目招商过程至少两个月，谈判过程一般为1个月以上，有的甚至1年以上。例如：黄岩路桥污水处理厂一期TOT、二期BOT招商花了7个月，瑞安污水处理厂开标后谈判花了半年多。
3.风险较大。
3 污水处理产业采用BOT运作模式存在的风险
BOT运作模式是解决目前我国污水处理产业资金短缺的有效途径。但对政府及投资方而言，由于我国实行BOT的时间不长、项目不多，缺乏成熟的经验。在BOT运作模式的建设和经营过程中，每个环节都存在风险，这些风险既有商业性风险，也有政治性风险。
（1）在项目运作的前期阶段存在着不正当竞争的风险。目前在污水处理产业领域中，BOT运作模式仍属新生事物，不少环保公司不管是否有过深入研究、是否具备相应实力，都想尝试。更有甚者，恶性竞争的公司只为争一个项目，以此作为集资、圈钱的由头，甚至连投资成本如何测算都不知道，就去与业主谈运行价格，不顾后果一味压价。这种不规范的市场竞争使愿意踏实做事的正规公司面临较大风险，同时政府也将面临如何解决由此带来的复杂的后续问题的风险。
（2）在项目运作的过程中存在的风险
1.融资风险：BOT项目需要大量的资金投入，一般投资方都需要融资。目前BOT项目融资渠道日益多样化，除贷款外，有些项目还自行发行股票和债券。然而我国现行的法律法规对发行股票及公司债券均持限制性态度，而且银行等金融机构现在对民营企业贷款审查非常严格。但目前很多企业都是先签BOT协议再想办法融资。这无疑加大了投资方和政府双方的风险。
2.完工风险：指BOT协议签订后，由于各种原因造成水务项目无法按期开工或在建设期间无法按时完工的风险，主要原因包括谈判时间太长、建设超期、费用超支、项目未达到生产能力。例如：浙江省常山县污水处理厂在BOT协议签订后，由于各种原因半年之后尚不能正式开工建设，由于无法保证2007年底投产，最后县政府要求废止BOT协议。
3.金融风险：指货币变数对水务项目产生的间接影响，主要表现为：a.利率的变化风险；b.汇率的变化风险；c.通货膨胀风险。
（3）在项目运营的过程中存在着市场与收益的风险
1.在项目运营的过程中倘若实际进水量小于设计规模，项目的投资回收期可能延长，甚至亏损。
2.各种运行成本因素发生价格上的变化，如电力成本、人员工资福利等与最初的不一致，或者收费政策发生变化，都将使投资方的投资回报遇到风险。
3.由于缺乏大型项目运行经验或进厂污水水质超过设计指标（例如工业废水比例过高，COD或TP或TN超过设计值30％以上，BOD/COD<0.3或BOD5<50 mg/L使碳源不足等）使实际运行成本、处理效果等达不到预期目标，造成对经济环境和生态环境
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