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成员的工作热情与态度，因而它妨碍行政组织目标的实现和行政效率的提高。 128、创建良好的人际关系 为了在行政组织内部创建良好的人际关系，应当遵循行之有效的原则与方法：（1）平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。平等的实质是人们在社会、经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它要求行政组织成员作为行政组织的平等主体，都应该享有管理行政组织的权利和义务。（2）利益共享的原则和方法。所谓利益共享，就是让组织成员共同分享行政组织所获得的荣誉和利益。如果行政组织中只有少数人受到重视，获得利益，最终必然导致行政组织内部的人际关系恶化。（3）意见沟通的原则和方法。所谓意见沟通，是指人们之间传达思想、观点或交换情报信息的过程。这有利于增进了解，消除误解，减少不必要的冲突，增进人们之间的感情。（4）激励强化的原则和方法。所谓激励原则，就是激发、鼓励人们的思想动机，使人有一股内在的动力，朝所希望的良好目标前进。贯彻激励原则，能使人与人主动配合，形成积极协作的良好关系。所谓强化原则，有“正强化”与“负强化”之分。正强化是指对某种行政行为给与肯定或奖励，从而使该行为得以巩固。负强化是指对某种行政行为予以否定或惩罚，从而使该行为减弱或消除。强化原则是在行政组织成员之间形成良好人际关系的重要机制。
129、创建良好的群团关系 良好的群团关系，是指群团内部各成员之间、各群团相互之间，以及群团与其所从属的组织之间关系的和谐一致。建立良好的群团关系的方法有：（1）使群团目标与组织目标保持一致。当两者目标一致时，群团将成为行政组织的动力与助力；反之，就会成为障碍与阻力。为了达成两者目标的一致，最重要的是要使决策民主化，坚持决策中领导与群众相结合的方法。（2）增强群团的内聚力。群团的内聚力，是促使群团的成员在群团内部积极活动，并拒绝离开团体的一种力量。要增强群团
的内聚力，行政组织需要设法引导群团做到：①维持群团的适度规模；②尽可能满足群团成员的合理需要；③加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识；④促使群团实现其预期的正确目标。
130、行政组织建立原则的指导思想 行政组织建立原则是指人们在建立或改进某一行政组织时，所要遵循的一般准则或指导性规范。行政组织建立的原则，应遵循如下指导思想：（1）主观与客观性的对立统一。各流派的行政组织建立的原则，在表现形式上都具有鲜明的主观性色彩，是对组织规律的一种近似的反映。但如果透过主观性的外表，真正有价值的行政组织建立原则，均具有客观性的内容，或多或少地反映组织与发展规律，对组织管理工作起指导作用，并能接受检验。（2）科学性和阶级性的对立统一。行政组织建立原则反映了行政组织发展的某些普遍的共同规律，具有科学性；行政组织建立的原则必须反映特定社会形态统治阶级的根本利益，具有阶级性。在阶级社会里，行政组织建立原则的科学性质与阶级性既对立又统一。（3）稳定性与变动性的对立统一。行政组织建立的原则，作为一种指导性规范，具有一般的、普遍的性质，凡是环境与性质相同或相近的行政组织都适用于某些相同或相近的原则。但行政组织作为一个系统，其环境是复杂的、具体的、多变的，必须根据其环境或系统内部的变化，加以适用。行政组织建立原则的稳定性与变动性对立统一的特点表明组织原则的生命在于适应与权变。
131、传统理论时期的行政组织建立的原则
（1）组织目标原则。任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目标来设计结构，配置成员。（2）指挥统一原则。一个下级一般只有一个上级。（3）层级节制与幅度适中原则。行政组织上下层级之间应构成一种稳定的领导与被领导的统属关系，每一个领导所能直接控制下属的数目要适当，以达到有效控制为限。（4）权责相称原则。组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际事权应保持一
致。（5）授权原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。（6）专业分工的原则。包括部分专业化与人员专业化。根据工作性质与内容的差异来区分各职能部门、区分直线与幕僚，不同性质的职位由不同专业人士充担。（7）管理经济原则。机构、人员与经费的设置与支出要贯彻精简与节约的原则，与经济发展的规律，与国民承受能力相适应。 132、行为科学时期的行政组织建立原则
（1）以人为本原则。任何组织设计与管理都要着眼于最大限度地满足人的多方面的需求。（2）人与组织平行原则。行政组织对组织成员的要求及组织成员对组织的贡献，应与组织对人的基本平衡。（3）参与、沟通、激励原则。行政组织要创造各种机制使组织成员介入决策与管理过程，实现各层级、各部门间的信息传递与交流，达成相互信任与理解，对组织成员的管理、激励往往比惩罚更重要。（4）正式组织与非正式组织互动的原则。正式组织与非正式组织出于不停顿的互动之中。行政领导的职责在于引导非正式组织积极的一面，而控制其消极的一面。 133、系统权变时期的行政组织建立的原则
（1）系统原则。行政组织是一个由各子系统所构成的系统，处于环境的包围中，受环境多方面的影响与制约。（2）整体原则。行政组织作为一个整体，结构合理，则整体功能大于部分之和，反之，则小于部分之和。 （3）开放原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息与能量的交换，否则便会走向分化、瓦解和灭亡。（4）封闭回路原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈形成一个完整的封闭回路，各环节相互联系，缺一不可。（5）权变原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整，一个有生命力的行政组织系统必定是一个善于适应性调节的系统。
134、符合中国国情的社会主义行政组织建立的原则有哪些
（1）服务原则 为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨，一切行政组织的设置都要把为人民谋利益作为组织建立和组织全部活动的出发点和归宿，并建立各种行之有效的制度来保障服务宗旨的实现。
（2）职能原则 组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。职能原则有如下含义：①要根据组织职能设立相应的机构。②要围绕组织职能安排组织结构，形成用总职能指导分职能，用分职能支持总职能的良性循环，达到以职能为中心的既分工又合作的优良组织结构。③根据职能的发展、变化或消亡我国行政机构的设置也应相应的增加、调查或撤销。
（3）法治原则 其含义是：主要政府机构的设置及其体制要有法律上的根据；机构的设置与变更要依照法定的程序进行。
（4）统一原则 在目标法制统一的基础上，我国行政组织建立的统一原则的含义是：①领导指挥要统一。一个下级组织或人员只应听命于一个上级组织或领导，一个上级组织或领导也应只指挥命令它的下一个层次的组织人员。②机构设置要统一。这有助于国家政令的统一而迅速地实施。③职责与职权要统一。每一个职位所应享受的行政权力与所应承担的行政及法律责任应保持一致，职权与职责应有法律明确的说明。
（5）系统原则 首先保持整体功能。组织结构合理，则系统的整体功能大于部分之和；组织结构不合理，则系统的整体功能小于部分之和。其次要坚持开放，不断与外界进行信息、人员与物质的交换，以求得生存与发展。还要坚持平衡，使得行政组织对其成员的贡献与满足之间的平衡不疏漏。最后要注意维持管理封闭回路，使信息的流通经历一个输入、处理、输出、反馈的过程。
（6）效能原则 内容是：机构设置及人员编制要尽量精简，实现廉价政府；层级与幅度要适中，使之达成动态的相互配合；专业化，将性质相同或相近的工作归类，划分给某个个人或某个部门去做。同一项工作，原则上不同时交给两个人或两
个部门去做；简化办事程序，使其明确化、具体化、简炼化。
135、行政组织自身管理的一般方法（规制型管理、情感型管理市场化管理方法）
（一）规制型管理
规制，即规章制度。规制型管理，是一种用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。这种管理方法是工业革命的产物。 规制型管理方法的主要内容是：（1）组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标转化方法，以此提高工作绩效。它包括三各方面：①分工专业化。②工作指标化。③人员统一化。（2）工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调在行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调、密切配合，形成了一个无障碍的工作流。（3）管理规范化。规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：①组织成员之间的关系完全以理性原则为指导；②对所有人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感；③明确规定每一职员的职权范围和协作形式；④精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据公正地进行奖惩。
规制型管理的缺陷：①缺少灵活性；②标准化的管理忽视人的差异性；③成员容易墨守成规，不负责任；④机构不断膨胀，职能交叉重叠。 （二）情感型管理
情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。它是一种以人为本的管理方法。 情感管理的基本方法共有四个：（1）激励。就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。通过这种刺激，行政组织才能获得较高的效率。需求是激励中的主要因素。（2）沟通。情感型管理方法认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除这种差距与隔阂，就需要经常地进行纵向
与横向、正式与非正式的沟通，从而产生强大的内聚力].（3）参与。参与管理的方法充分肯定人性的积极方面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。（4）协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的人际关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。 （三）市场化管理
市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将市场机制引入到行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争环境，从而激发组织成员的潜能，提高其效率。 （下接右边）
市场化管理的具体内容是： （1）行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。其特点是：①权责明确，避免了管理中的模糊性；②结果导向，只注重工作的结果；③合同约束，可以减少上级的工作量，下级的自由度也加大了；④用户至上，组织成员的约束力主要来自用户。 （2）行政组织内部人事制度的市场化。传统的政府公务员制度在提高管理效率，适应信息社会需求等方面有很大局限，应当以市场化管理加以替代，具体包括：①实行合同雇佣制，这有助于政府对不确定的环境做出灵活、快捷的反应；②淡化职位分类，造就通才，增加灵活性；③简化管理规则，授予第一线人员以足够的自主权；④改革工资制，使公务员的劳动报酬与工作成绩直接挂钩。
（3）行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引进市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。
136、行政组织原则建立的作用 （1）有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构。熟练运用这些原则，能够减少盲目性、主观性，增加自觉性、科学性。（2）有助于指导与规范行政组织的日
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常管理。运用适当的原则，可以理顺主客体之间的关系，避免或减少组织内耗。（3）有助于改革与完善行政组织。一方面，行政组织原则可以指导行政组织机构的再设计；另一方面，在日常的管理中，行政组织原则根据内外部的变化对行政组织进行微小调整。
137、行政组织自身管理的方法的含义、依据和意义
（1）行政组织自身管理方法的含义 行政组织自身管理方法是指行政领导和行政成员、行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织及其成员和领导进行控制和管理的方法、措施和手段的总和。 （2）确立行政组织自身管理方法的依据
行政领导采取什么样的方法对行政组织进行管理，要受一系列主、客观条件的限制或制约，这些主客观条件反过来即构成行政组织自身管理方法的根据。主要有：①经济上的根据，行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，其管理方法的发展变化自然要受制于经济发展的性质与水平。②政治上的根据。政体对行政组织管理方法具有直接的影响。③理论上的根据。组织理论中对人的认识直接影响到管理方法的选择与运用。此外，文化因素-领导者个人的素质与作风等对组织管理方法的选择与应用有重大的影响。
（3）行政组织自身管理方法的意义 ①它是行政领导控制与管理行政组织的工具。②做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提。 138、我国行政组织自身管理的方法（民主集中制的方法、重人与重制度、目标管理方法）
我国经济、政治、社会与历史发展的特点，决定了我国行政组织自身管理的方法，应是民主集中制的方法、重人与重制度相结合的方法、目标管理方法的有机统一。具体来说：
（1）民主集中制的方法。在行政组织的自身管理中，坚持与贯彻民主集中制的方法主要有如下含义：①行政组织的自身管理要民主。首先是组织成员的民主权利。行政组织自身成员由宪法和法律所规定的
各项民主权利要得到充分尊重，任何人不得以任何借口限制或剥夺他们的这些权利。其次是组织管理的民主程序。组织管理中的重大问题要通过一定的程序进行充分的民主讨论与协商。第三是民主、积极的组织气候。在行政组织气候中，要营造一种民主的气氛。在行政组织管理中，要允许有不同意见，并认真吸取其合理部分，耐心解释其不合理部分。，对行政组织中问题，一般“只能采取民主一手段，不能采取压制、打击的手段”。只有这样，才能形成一种组织成员心情舒畅和组织集体坚强团结、生动活泼的组织风气。 ②行政组织自身管理在高度民主的基础上应实行高度的集中。首先全国行政组织服从中央国务院领导，以及统筹处理行政组织内部的各种利益关系。要始终坚持个人服从组织，下级服从上级，少数服从多数，地方各级人民政府服从国务院，不搞“上有政策、下有对策”这是行政组织自身管理中高度集中一个重要内容。其次是指严格的组织纪律。第三是指明确的个人负责制。 （2）重人与重制度相相结合的方法。在行政组织诸要素中，人的因素与结构制度因素是两个主要的和基本的方面。其中组织成员是行政组织中最积极、最活跃的因素，对人的管理如何，将直接决定某一行政组织的兴衰，因而对组织成员的管理是行政组织自身管理的关键，是第一要素。 我国行政组织管理中的重人的方法主要有尊重人、理解人、关心人。尊重人就是要平等待人，尊重组织成员的人格和权利，特别是尊重组织成员参与组织决策的权利。理解人，就是理解每个人的具体处境、思想与行为，承认组织成员性格、爱好与志向上的差异具有一定的合理性。关心人，就是要对人满腔热情，诚恳宽厚，要尽最大的努力为组织成员排忧解难。 重制度的方法有：健全行政法规与制度；完善行政组织结构、方法与手段。将这两种方法相结合，就会出现既有纪律又有自由的生动活泼局面。
（3）目标管理方法。行政组织管理中的目标管理方法是指让行政领导和一般组织成员共同参加工作目标制订，并在工作中实行自我控制以努力完成工作目标的方
法。它可根据不同的标准作不同的分类。其管理方法主要包括；①制定目标、②执行目标、③检查成果、④反馈信息。⑤成功的目标管理必须是整体、单位、个人三位一体的目标网络；真正贯彻双向沟通、民主协商的精神，相信一般组织成员的思想觉悟与工作水平；必须使之与权责利相结合。
139、行政组织目标对行政组织管理具有意义和作用：
在行政组织的自身管理中，坚持民主与集中、重人与重制度相结合的方法，组织目标的顺利实现也就有了现实的保障和坚实的基础。行政组织目标对行政组织的管理具有重要的意义与作用，主要表现为：（1）规定行政组织前进的方向。（2）它激励行政组织成员的工作热情。（3）它提供组织与个人工作考核的依据。（4）它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调。（5）它影响行政组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备。（6）它是行政领导对行政组织及其成员进行计划、协调、指挥与控制的前提和基础。 140、行政组织编制的含义和种类 （1）行政组织编制：是指行政组织的结构表现形式。它的核心是行政人员的构成方式。狭义行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。广义的编制还包括各级行政组织机构的设置、机构的大小以及各种机构配置的方式。
（2）现代人类社会有五大类组织：国家机关组织、党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。
141、行政组织编制管理的内容
（1）职能管理 职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。把职能管理作为编制管理管理的内容，是在1988年国务院机构改革时正式明确的。这次机构改革提出了定职能、定机构、定人员的“三定”方针。职能管理的内容有：提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见；合理配置各部门的职
能；协调各部门之间的职能分工；协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与非政府部门之间的职责分工。
（2）机构管理 所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理。其内容包括：根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模；划分机构的属性；对机构级别的管理；对机构名称的管理；对机构规模的管理。
（3）人员管理 人员编制是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。其具体内容包括：制定各级政府编制比例和编制标准，其中编制比例是指编制员额与核定编制依据的事物数量之间的比例关系。如各级政府所辖面积、人口数量都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系；根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额；确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。
142、行政组织编制管理的性质和意义
（1）行政编制管理的性质
①政治性。编制管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。②服务性。编制是组织形式的具体化，在我国它是为改善国家机关工作，为社会更好地全面发展服务。③系统性。必须用系统的整体观点和方法，正确处理好纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。
（2）行政组织编制管理的意义 ①科学的编制管理有利于廉政、勤政、高效。可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不分，人浮于事等导致效率低下的情况；有利于克服任人唯亲、能上不能下、职务终身制等导致腐败的现象。
②科学的编制管理有利于节省财政开支。行政管理费用中有很大一部分是用于人员的编制，行政管理费用在国家财政支出中占有很重要的份额。制定合理的编制员额，对节省国家财政开支有着重要意义。③科学的编制管理有利于整个行政组织管理的法制化。编制本身就是法规。它是国家行政组织法的重要组成部分，同时又是国家各级机关设置的法律依据。强化编制管理事实上就是强化行政组织的法制化。 143、行政组织编制总体设计依据（即核编参数）：
宏观的行政编制总体设计应主要考虑以下几个因素，即核编参数：
（1）职能的种类。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。各行政组织编制设计的基本根据就是各级政府，乃至各个地区政府的实际职能总数。
（2）人口数量。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。人口多，管理任务就大，需要的管理人员就多，反之亦然。人口数量是编制总体设计的重要依据，它是决定政府每种职能工作量大小、难易程度的第一个因素。 （3）地域面积和地势面貌。所辖地域面积大小决定了各级政府的管理空间大小；同时，由于各个地区的地势地貌不同，也导致了政府工作的难易度不同。 （4）经济发展水平。经济发展水平对政府工作量的影响有双重作用，它既可减少工作量，又可增加工作量。一般说来，经济发展水平越高，所需行政编制越多。 （5）行政区划。行政区划多，其管辖幅度就宽，工作量当然大，但所辖行政区划数与人口数、地域面积数有关，故由这个因素所决定的编制比率应比较小为宜。 以上因素，以职能的种类为基本因素，由它决定的编制数为编制基数，其它各个因素所占比例，依次递减。
144、当代国外行政组织编制管理的概况（特点、主要趋势）有：
①行政编制管理范围和对象限于各级行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。②在国家三大权力系统的政治结构中，编
制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。③政府负责编制管理的机构规格级别高，直接对行政首脑负责。④重视和强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在职位结构体系的基础上。⑤努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。⑥重视新方法、新手段的研究与运用。如核实编制的指数法、分类法及其他各种方法的综合评价和运用，以及将计算机、微缩技术等引入编制统计和编制档案工作等等。⑦对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，不得擅自突破。⑧以经济预算为手段，约束编制的膨胀。采用定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。⑨加强编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。
145、行政组织编制设计的基本原则 （1）职能决定原则：职能必须依靠人来行使和发挥，职位的设置就是为了完成机构的职能。必须对职能进行科学的安排，剔除不合理的职能，再对保留的职能进行逐步分解，将其编制成一个协调的职能体系。
（2）职位设置原则：只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用，为此首先要按照职位分类的原则对行政组织的职位进行设计。为此，首先要对各单位的工作进行系统的调查，确定各单位应该有的职位和各职位的权责关系；然后，要根据该单位的各个职位、职位，配置其所需的不同资格的各种人员，人适其所。 （3）协调平衡原则：编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。在行政组织内部，要保持各部门、单位、层级之间的协调平衡；在行政组织外部，要使行政组织的编制与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济的发展水平及速度相平衡。
（4）动态调整原则：由于社会在不断发展变化，所以编制的制定不可能是永恒的；同时编制的稳定又是行政工作正常运
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转的基本条件。为了兼顾编制的稳定性和变动性，在编制设计中必须规定每隔几年要进行一次全面的调整，同时允许平时作一些局部的调整。
（5）精简节约原则：编制精干是行政组织运转灵活、效率高的一个前提条件，为此，必须以经济手段管理编制，尽可能地节约人力、物力、财力。
（6）依法管理原则：必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为依据，用法律手段管理编制，保证编制的规范化和权威性。
146、我国行政编制具体管辖的类别有：
①行政组织编制，即国务院所属的整个系统，以及各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。 ②国家权力机关、司法机关的编制。③中国共产党各级委员会的领导机关的编制。④各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关的编制。⑤各级人民团体的领导机关的编制。⑥中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制。⑦特殊编制。包括：专项编制，即规定使用对象和范围的编制；单列编制，即属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制；临时编制，即根据单位工作性质、工作内容的临时性而暂定性的人员编制；机动编制，即在编制总额中留出一定空余编制，以备某单位急需增减编制时使用。 147、行政组织编制设计程序 编制方案从设计到批准实施的流程，应以调查研究为基础，自始至终均在调查研究的基础上进行。编制设计程序，一般而言有四个阶段：
（1）发现问题，确定目标。首先要发现现有行政组织中的问题，只有发现了问题，才能知道我们的目标是什么。在发现问题的基础上，就可初步确定编制设计的目标了。目标就是解决问题，就是消除差距所要达到的预期结果或指标。制订目标包括以下内容：设计目标体系；既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要和现实的可能性结合起来；将目标尽量数量化。
（2）拟制方案，分析选优。拟制方案，就是拟定达到目标所要采取的步骤与方法。在调查研究的基础上，再制定方案。一般而言，制定方案要分三步走。第一步是尽量设想出各种可能的方案，求全而不求细。第二步是进行初步筛选和具体设计，要设计方案的具体步骤和措施，设计出这些措施的具体环节。第三步是评估分析，最后选优，注意分析方案的优越性与其可行性。另外还要注意处理好办公手段自动化与人员编制配备的关系。
（3）试行实施，反馈调整。方案确定后，先局部单位试行。试行的目的是为了进一步完善方案。这个阶段的基础仍然是调查研究，收集反馈信息。编制方案制定者在收集信息反馈时，切忌感情用事，只喜欢报喜的消息，不喜欢报忧的消息。其次，由于这种信息反馈工作是处在设计方案的过程中，因此，要求信息反馈要快、及时，否则就影响方案的进度。在反馈信息的基础上，对原方案进行修正、补充，达到完善方案的目的。
（4）依法呈报，核定实施。在完成上述三个阶段后，编制设计方案工作基本结束。在最后完善的方案基础上，按照编制报批程序法规，上报给有关部门批准实施。上报的材料要全面，论证要充分，分析要准确，文字要简易。一般包括如下的资料：项目任务书、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书。 148、行政组织编制单元设计依据 行政编制单元设计依据是微观层次的定编，包括各个部门机构与机构内编制设计的依据。
部门设计依据是根据各地实际业务需要设置机构，切忌同级政府之间互相攀比，增设机构；要将业务性质的种类与数量大小相结合；上下级业务对口，但机构不一定对口；根据机关不同的性质核定编制。 机构内编制设计的依据是以最小的职位（精简精干）完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作满；尽量将业务相同的工作任务交给一个具体单位或一个人去完成；员额的结构要合理，避免人员之间的力量互相重复、干扰、抵消，从而使管理混乱，不能协调配合。
149、行政组织编制审批程序 《中华人民共和国国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行政机构设立的审批权限和具体程序。
行政编制审批的要求是：
（1）依法进行审批。根据国家立法机关制定的编制法、编制审批程序法，以及辅助这些法规执行的方针政策，决定审批的内容是否合法合理。
（2）应该设置一个具有权威性的编制管理机构负责编制的执行，并将其纳入编制法规，任何其它首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。
（3）审批工作应根据编制程序法严格执行。编制程序法应规定整个编制方案的制定到方案的实施程序。各级政府编制的增加，只能报上级政府主管编制的机构审批；本级政府的编制管理机构，只能审批同级政府编制的内部调剂、划转问题。 （4）应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。凡是违反法规擅自改变机构人员编制者，按照编制程序法给予不同的处分。
150、编制管理工作的规范化 为使编制管理工作规范化，必须做到： （1）标准化。根据设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项编制标准。
（2）程序化。行政编制工作应该按照其客观的系统性，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配合完整的编制工作程序。这个程序要简单、明确、具体，以达到科学、高效地完成编制工作的目的。 （3）制度化。编制管理的制度化，就是将编制工作的要求订成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的严格的、统一的、稳定的制度。
151、行政组织变革的外部原因 （1）社会形态的变迁引发行政组织的变革。社会形态的变迁是指社会结构、社会政治制度等方面的变化与演进，它对行政组织的特征、规模和管理方式均会发生显著的影响。美国学者雷格斯在《行政生态学》一书中比较系统地阐述了社会形态
的变迁对行政组织制度和管理方式的影响。他认为人类一次经历了三个社会形态：农业社会、过渡社会、工业社会。在农业社会中，缺少专业分工，行政组织是混合的、重叠的；在工业社会中，出现了细致的分工，行政组织也按三权分立的原则划分为立法机关、司法机关和行政机关；在农业社会与工业社会之间的过渡社会，分工不很明确，职能交叉混合的现象时有发生。
（2）经济类型的转换、经济体制的转轨导致行政组织的变革。经济体制的变化永远是行政组织变革的重要动因。随着人类社会从自然经济发展到商品经济、市场经济，行政组织也处在不断的变革之中。在自然经济状态下，行政组织只是在维护社会秩序和进行大型水利建设所必需的限度内履行着外交、治安、经济等职能，国家行政组织的数量与规模是非常有限的；在商品经济时代以及商品经济发展的高度阶段即市场经济时代，行政组织不仅在规模上扩大了，在其作用空间里也迸发出前所未有的能量。在以知识为经济增长基础的市场经济新阶段，社会公众对传统的笨拙的行政组织模式日益不满，提出了改革政府，建立精干、高效的行政组织的要求。 （3）政治制度的更迭导致行政组织的变革。①政治制度的质变，即新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本变化，它影响行政组织的质变。此时，行政组织的变革表现为制度的全面重新设计。②政治制度的量变影响行政组织的具体职能和机构的变革。政治制度的量变是指在根本政治制度不变的前提下，某些具体政治制度（如党政关系）的变动。③党制度的变革对行政组织的职能及独立程度有很大影响。政党的进退不仅使行政组织的构成发生变化，也会改变行政组织追求的目标。
（4）社会发展程度促进或制约行政组织的变革。①社会企业、事业组织的独立程度自主程度及其运行机制的变化，会引起行政组织的结构、职责、权力和管理方式的变革。②社会各种群体的独立程度变化引起行政组织的变革。各种社会群众、团体的独立性、自由度，联系群众的广度、
参政的程度，以及这些情况的发展变化，都会影响行政组织的职、责、权及其管理方式，以及机构设置的变化。③大众传播媒介现代化程度的变化引起行政组织的变革，诸如言论、新闻、出版事业的自主性、自由度、传播的覆盖面，大众对传媒的感情因素等。④公民素质，诸如政治意识、民主参与意识的强弱，对宪法、法律的尊重程度等的变化均会引起行政组织的变革。
（5）国际环境的重大变化影响行政组织的变革。①国际之间的交往日益密切，要求行政组织的政策、职能乃至机构进行变革。经济、科技上的相互依赖与竞争，政治上的相互支持和斗争，文化上的相互渗透，密切了国与国之间的关系，要求各国在职能上互相接轨。②各国面临的共同问题，要求行政组织的政策、职能、机构进行变革。③国际关系中的重大问题，如战争与和平，南北经济关系等，都要求各国政府做出相应的对策，调整相应的职能和机构。
152、编制管理手段全面化的内容包括：
（1）法律手段。这是编制管理的主要手段，是指运用宪法和法律，通过颁布编制法规，依照编制法规对编制工作进行管理。包括：编制管理的原则、方法、各类编制的标准；编制管理的程序及权限划分；编制管理的纪律。
（2）经济手段。指以经济利益为杠杆，激发行政单位节约编制的积极性。主要是指用国家行政预算的方法来调节，控制行政编制的增长，包括：在宏观上，要确定各级行政预算在各级财政预算中的数量比例，以及行政预算与行政编制的数量比例；在微观上，要确定各个单位的人员编制与办公费用的比例，确定人员工资基金和办公费用的定期包干数额，实行超编超支不补，节编节支部分归已。
（3）行政手段。指行政组织依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法来管理行政编制。它的好处是：具有一定的权威性、无偿性、直接性、灵活性。 （4）编制管理技术的现代化
在我国现阶段管理实践中，应该大力推广、运用各学科先进的分析方法和技术，对编制情况进行统计和比较借鉴。 编制统计是对编制管理对象的机构设置、人员编制、干部结构及其相关的其它情况加以数量表示，并通过数量指标体系研究人员编制的结构及其规律的方法。统计的主要指标包括机构指标、人员编制指标和实有工作人员指标。
此外，为了取得对机构编制的历史、现状和发展趋势的了解，更好地指导现实的编制工作，编制管理机关往往采用比较借鉴法进行编制分析和审批工作。比较借鉴法包括：①纵向比较，即从历史发展的角度进行比较；②横向比较，即同一时期任务大致相同、性质一样的机构加以比较，从中找出一些固有的、有实际意义的联系。 153、行政组织变革的内部原因主要有
（1）组织的规模过度膨胀。组织内健康结实的体积变成臃肿肥胖的体积，给其履行职能带来障碍，造成组织内部上级与下级之间、单位与单位之间、成员与成员之间沟通困难，管理幅度过大、管理层次、管理环节过多，影响组织效能的发挥。另外，各机构、单位竞相扩张职能，必将产生相互侵权、职能冲突、工作重复的后果，造成组织管理混乱。
（2）行政组织人员的弱化、老化和臃肿。一方面，组织有自我膨胀的本性，组织中的人员无论能力高低，都希望往更高的职位攀升，其结果，必然导致机构的臃肿。另一方面，在组织规模扩大的过程中，大量训练不足的人员进入组织，而过分老化应当被淘汰的人员还滞留在组织内部，从而导致了组织人员的弱化和老化。 153、行政组织变革的征兆 （1）行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突。这主要表现在：行政组织侵占了社会中介组织的职权，它以大量的机构和人员处理本应该由社会中介组织处理的事务；行政组织侵占了事业单位和企业的职权，过多地干预了经济生活和其他社会事务；行政组织侵占了社会群团的职权，过多地干预本应由社会群团处理的事务。（2）行政组织与国际政治系
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统其他组织的职责关系不顺。首先是党政关系不顺，存在着以党代政、党政交替不分的现象。其次是行政组织与立法组织的关系不顺，立法组织监督行政组织的职责得不到很好的落实，政府行政组织在机构设置、人员任免等行政行为上缺乏必要的约束。（3）行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。首先，各部门的工作既有重复，又有遗漏。其次，人员过多，造成人浮于事，事浮于人的现象。再次，政出多门，秩序混乱，管理上多头领导，政见不一，下级无所适从。（4）行政组织上下级的沟通困难，指挥不灵。一方面，上级指挥下级不灵。上级对下级的命令、指示被下级各取所需，加以歪曲，为我所用。另一方面，下级情况不能上达。下级向上级汇报的情况与实际状况差距过大，导致上级无法做出正确的决策。（5）行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。（6）行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其职能，面对突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。 154、行政组织变革的阻力 ①行政组织变革的最大阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。行政组织的每一次变革都是一场重大的利益格局的调整。这种调整经常受到既得利益者的阻挠和压力；既得利益者总是力图藉旧有的制度和形式保障其利益，不愿或不肯对既有的利益格局做出有损于自己的变动，哪怕这种变动反映了事务发展的规律而有利于整个社会福利的增进。
②来自资历较高者、年长者的阻力。年长者思维观念较定型，工作方式稳定、职业习惯持久，对变化的心理抵触较强，对组织变革造成的阻力越大。
③人际关系的阻力。在人际关系处于某种稳定平衡的组织中，成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。 ④对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。特别是那些只会凭老经验办事的组织成员，出于安全性的考虑常使他们对组织变革产生抵触情绪。
⑤因害怕被精简，而反对或害怕变革。
⑥对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。
155、行政组织变革的目标 行政组织变革的目标是行政组织变革的灵魂，它对行政组织的变革有着重要的作用：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果，二是定向作用，即指出组织变革的方向。 行政组织变革的目标是： （1）确定行政组织变革目标的重要性。组织目标是组织的基本要素，也是组织得以建立的依据。静态的组织结构总是按照一定的组织目标进行构建的。同样，目标也是组织变革这一动态过程的灵魂，任何组织变革都要围绕着一定的目标展开。行政组织变革的目标对行政组织的变革有着重要的作用：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果；二是定向作用，即指出组织变革的方向。
（2）行政组织变革的基本目标 一个复杂的目标群，并非是某个简单的单一目标，其基本目标可以概括为两点：①提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力，适应力就是适应外在环境的需要。改造力就是在适应外部环境的同时，能动地去影响外部环境，推动社会发展。②加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其能稳定协调有序地工作。一个组织要理顺行政组织自身的工作秩序，使其形成一个科学的、协调有序的系统；还要理顺组织与个人的关系，使组织成员能通过组织目标的达成，得到个人的全面发展。③在实现上述两点的过程中，必须处理好行政组织的变革性与稳定性的关系。首先，稳定性是变个性的基础。离开必要的稳定性，组织变革就会陷入一个越变越乱、越乱越变的恶性循环之中，也就失去了变革的意义。从这个意义上说，没有稳定性就没有变革。 其次，任何事物都是发展变化的，为了使行政组织适应不断变化着的环境，并使其在适应中不断改造环境，必须使行政组织具有一定的灵活性，必须使其能突破原有的稳定协调关系，在新的条件下建立更为科学的协调关系。
156、行政组织变革的动力 行政组织变革是顺应社会发展而出现的现象，故它的变革会给人类带来新的利
益，新的生机。在变革前，人们一般对其持支持的态度。行政组织变革动力具体来说有：①统治阶段为了完成行政管理的职能——政治职能、社会职能，需要行政组织变革。这是行政组织阶级性的需要。②社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力。社会经济发展的自发性，需要政府政府行政组织以公共性身份介入，保证其健康地发展。③行政组织成员为自身全面发展的需要，要求行政组织变革。不合理的行政组织体制或行政组织内部的资源——职务资源、物质资源——的分配不公使组织成员深受其苦，使他们有进行变革的切身需要。④社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织的变革。人民群众的这种要求，主要体现在大众传播媒介的批评、呼声上，即体现在群众舆论上。⑤新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织的变革提供了精神支柱、理论基础和指导思想。“廉价政府” “三E”管理理念（效率、效果、效益）等新观念、新思维为行政组织变革提供了理论上依据。
157、行政组织变革的主要内容 （1）行政组织职能的变革
行政组织的职能就是政府行政组织在一定时期内根据社会发展的需要所负有的社会职责和所要执行的功能。它是根据经济、政治、科学和社会的发展而发展，根据不同时期的形势和任务的变化而变化的。行政组织变革必须围绕着政府职能的变革而开展、进行。
行政组织职能发展的总趋势可从以下五个方面来考察：①从行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。②从行政组织职能作用的性质来看：政府职能是以保卫性、统治性的职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。③从行政组织职能分化的程度看，其变化趋势是以原来混浊不清的职能向高度分化的职能转变。④从行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转为以法治为主、行政手段与法律手段、经济手段并重。⑤从行政组织职能作
用的深度与广度来看，行政组织的职能作用正以宏观、微观并重——社会、组织、个人的各个方面无所不包、无所不管——转为主要控制宏观——主管对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法的事件。 （2）行政组织结构的变革
行政组织横向部门结构的变革趋势是：①从行政管理过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，发展成重咨询、信息、监督部门，使其与决策、执行部门相平衡的趋势。②从行政管理职能来看，变革的趋势是精简、合并比较庞大、众多的对社会微观活动进行专业的直接管理部门，加强对社会宏观活动进行综合的间接管理部门；由过去的重管理部门发展成现在的重服务部门。行政组织纵向层级结构的变革呈不明显趋势，基本上比较稳定。整个行政组织结构有从集权式的尖塔型结构转向为分权式扁平型的趋势，这是行政管理日益民主化的需要。
（3）行政组织权力关系的变革 随着政府职能的转变，行政组织纵横结构的调整，行政组织的权力分配关系也要相应地发生变化。集权型和分权型是权力体系的两种基本类型，行政组织权力变革的主要趋势是由集权型向分权型转变。主要包括：①行政组织向社会组织还权。将大量的具体社会事务管理工作委托、转交给相应的社会组织进行。②横向分权。逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。③纵向分权。既有从集权走向分权的趋势，又有从分权走向集权的趋势。现代行政管理重视组织中每一层级、每个单位、每位组织成员效能的发挥。在现实中，分权的趋势表现为：一方面，行政组织中的领导者向普通成员分权，行政组织向着越来越民主的方向发展；另一方面，对社会宏观控制从分权走向集权，凡涉及宏观发展的各项有关事务必须由政府高度的统一计划、统一命令来进行管理。 158、克服阻力的基本方法 阻力并非全是坏事，它可能带来一定好处，比如它可能使变革的领导者深思熟
虑，反复审核关于变革的方案，以确保变革的目标和措施更加妥当。但它毕竟有负面作用。从组织变革的角度考虑，我们应采取对策，使变革的阻力尽量降低，化阻力为动力。其主要方法有：
（1）广泛宣传和深入动员，造成变革的强大舆论，并有针对性地克服心理障碍。其目的是为了转变组织成员们原有的观念、态度、知识结构，建立勇于变革、勇于创新的组织文化，灌输给他们一些新的意识，鼓励进行变革的心理动机。还有必要通过一系列奖励制度来强化有利于变革的行为，创造有利于变革的制度、环境，促进人们的思想转变。
（2）发动群众，民主参与变革。主要是发动行政组织内部的一般员工来参与变革，使变革成为全体组织成员乃至全民的共同事业。首先要引导大家共同认识现行行政组织体系的问题，共同分析其弊端，从一般到具体，从宏观到微观，从别单位到本单位的问题都应求得共识，然后引导大家共同认识变革后的好处，包括对社会的好处，对本单位、个人全面发展的好处，最后要引导大家参与决策方案的讨论，为变革献计献策。
（3）尽量减少损失代价，从而减少阻力，化消极因素为积极因素，为此，要对机构精简下来的富余人员的安排合理，对于因变革而需要知识更新者，加以培训，建立新的人际关系组合时，尽可能照顾过去合理的人际关系，保持原有组织联系的相对稳定性。
（4）克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革。行政组织的公共性要求行政工作人员在行政组织不适应社会发展而需要变革时，应克服狭隘的个人利益和部门利益，对公众持负责的态度。为此要特别注意选用具有变革精神，能以大局为重的人担任领导者。
（5）要建立专门研究行政组织变革工作，具有专家性、权威性、公开性、专门性的研究班子。专家性指这个班子应包括各有关方面的专家，包括政务活动家，行政管理学家、经济学家等，权威性是指这个班子应具有相应的权力；公开性是指它
的研究成果要适时地向社会公开，它所提的方案的相当一部分应来自社会舆论界的公开讨论意见。专门性指该组织应以研究行政组织变革为自己的专门任务。 159、英国行政组织改革的背景 英国当代的行政改革主要从1979年撒切尔夫人当政时开始。其改革的动因，源于人们对公共部门和“官僚”的怀疑与不信任，源于当时政府部门低效率、高浪费的现象与私营部门管理的高绩效之间的明显对比。为此，英国的现代保守主义坚信借用私营部门的管理原则、技术和方法，包括管理人员来改革政府会取得良好的效果。撒切尔政府改革的核心方式是以市场为取向的。
160、英国行政组织改革的主要内容 （1）重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化。改革着眼于政府与社会的关系，目的是减少政府职能，实现政府从社会的部分撤退。改革的主要手段是合同出租和非国有化。将原来由政府提供服务的职能通过市场竞争的方式由私营企业来承担。（2）调整中央政府与地方政府的关系。改变中央政府对地方政府控制一向较弱的局面，加强宏观控制，步入中央集权化时期。（3）以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。这项改革包括组织结构、工作程序、监督机制、公共责任制、管理方法等方面。其主要表现是：①雷纳效率分析小组的改革方案：雷纳对组织管理中那些人们习以为常的问题提出质询，并由专门的效率评估对解决问题的方式进行辩论或论证，以寻求更好的方法，进而达成一致的共识，最后实施认识一致的改革措施。通过让公务员参与效率的评估和分析，使改革的要求发自内部，因而取得了较好的效果。②在政府各组成部门内部设立负责执行的机构，履行政策和提供服务。执行机构负责人要承担执行政策的责任，同时享有一定的自主权。执行机构的成立，减轻了部长的工作负荷，使其积极性和创造性得到充分发挥，以便政府更好地执行政策和为公众提供服务。（4）以加强中央宏观调控为宗旨，以加强部长对部门工作的领导为目的，建立“部长管理信息系统”。“部长管理信息系统”通过建立
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直接和规范化的信息沟通渠道，与下级订立目标责任制、绩效评估制，建立信息反馈渠道，使部长对本部能够及时进行有效控制。（5）改革人事制度。短期合同制和重视工作结果的工资奖励制度的推行，私营组织的成员可以参与政府管理，这都从根本上动摇了传统的文官制度。 161、对英国行政组织改革的简单述评 英国行政组织改革强调在政府职能和职能行使方式中引进市场机制，缩小政府职能和机构。强调行政组织内部的效率，强调中央的宏观控制权。这些对各国行政改革都有借鉴意义。
注重学习私营企业的管理经验，较好地完成了改革的任务。
英国行政组织改革方案内容全面、激进，实施稳妥，针对性强，有利于行政改革目标的实现。
162、对美国行政组织改革的简单评述
（1）美国行政组织改革以放松规制为最大特点。这对各国的行政改革有着重要的借鉴意义：放松规制改革的成本与效率观念、绩效观念、顾客至上与服务意识，在行政组织与管理中引进竞争与市场机制等，都为各国行政组织改革开拓了新的思路，提供了有力的理论和经验支持。（2）美国的放松规制改革既是信息时代的要求，又是美国规制泛滥的结果。对于还没有进入完全规制化状态的发展中国家，不必盲目照搬放松规制。（3）美国的放松规制并不是放松所有的规制，而是那些过细过滥的规制。
163、美国行政组织改革的背景（案例）
（1）从战后到20世纪70年代末，美国政府行政职能的扩张引起公众的反感。其扩张有两方面的原因：一是为应付和摆脱20世纪30年代的经济危机，政府介入经济生活；二是第二次世界大战的战时动员体制，进一步强化了政府职能扩张的趋势。
（2）与此同时，美国政府管理的规章制度过多过滥已到了无以复加的程度。这在很大程度上压制了公务人员的积极性和创造性。其原因主要在于自1883年的《彭
德尔顿法》颁布实施以来，美国政府为加强管理，制定了大量的行政规章、制度和条例，用以约束、规范行政机构、公务人员和民间组织公民，这些以规制管理为特征趋势又在后来历次行政变革和公务员制度改革中得到强化和补充。
164、美国行政组织改革的主要内容 （1）政府某些职能市场化，重塑政府所谓政府某些职能市场化，是指将这些职能交给社会民间去办，由市场机制去指挥调节。具体而言，包括：①将某些公营的公共服务部门私有化，政府不再垄断公共服务的供给。政府的责任是确定这些公共服务部门所提供的质量和价格标准，以保障社会公平。②将政府部分职能交给社会中介组织或个人去办，从而减少了政府一部分职能及其相应的机构及人员。 （2）放松了政府自我管理的规制，对下属行政组织充分放权。这表现在：①削减陈旧规制，对现有规制进行严格审查。②改革预算制度。一是改革年预算制度为两年期预算制度；二是实行注重结果为主的预算管理办法，鼓励节约；三是考虑其他部门的收支状况，实行跨部门预算。③简化政府采购方式，财政部门不干预具体的采购方式。④改革人事制度。减轻对公务员过分的规制，简化职位分类规制，简化公务员辞退制度，废除1万余页的联邦人事制度。⑤授权于州与地方政府和授权给下级工作人员。
（3）裁减冗余机构和工作人员。①合并机构，精简人员，减少财政支出；②设立创新基金，对减少了机构数目或改变了机构设计模式的人员和组织给予奖励；③建立电子政府。
165、对日本行政组织改革的简单评述
（1）日本的行政组织改革同样是以分权化、放松规制为重要内容的。首先是政府向社会还权，以缩减政府职能和机构；其次是中央向地方分权，以减少重要对地方政府的过多干预。由此可以看出，放松规制是当代西方国家行政组织改革的一大趋势。（2）日本在行政组织改革过程中强调民主参与和公开透明，赢得了全社会的
理解和支持。（3）日本行政组织改革通过法规控制、财政手段严格控制了行政机构的膨胀，值得各国学习。（4）日本的公务员交流制度也很新颖。让公务员定期在政府各部门轮流任职，既有利于减少部门的本位主义，又有利于公务员的全面发展。 166、日本行政组织改革的背景 （1）过度的规制抑制了民间的创新和本出现了持续的财政困难和财政赤字，它开始重新审视政府在社会和经济活动中的作用。（3）中央政府对地方政府干预较大，限制了地方自治和市民自治的健康发展。（4）国际化的进展、国际竞争的日趋激烈以及科学技术的飞速发展要求政府更有效率和效益、更加经济地运行。
167、日本行政组织改革的主要内容 （1）放松国家规制，调解官民关系，缩减政府职能及机构。主要是政府向社会放权，尽量减少政府的规制活动，使市场和民间充分发挥其功效，也就是所谓的自由化改革。在改革过程中，日本行政组织改革还注意同世界其他国家规制措施的比较、整合。
（2）推动地方分权，重新调整中央与地方的关系。主要措施是：①改革中央和地方的财政分配关系，加大地方政府的财权，把一部分财政收入来源和权力下放到地方；②重新划分地方自治事务，实行“道州制”，扩大地方政府的规模和管理范围，把中央影响控制在最小范围之内。 （3）建立防止行政机构膨胀的机制。实施削减编制的法规，通过组织法和编制话，以及严格的财政控制手段，使各机构、各部门不得随意增加人员。在行政组织机构的控制上，奉行“加一减一”原则，即新设一个组织就必须废除一个现存的同等组织。
（4）建立公务员交流制度，纠正条条行政的弊端。采取了大规模、有系统地推动中央机关、驻外机关、地方政府机关之间的干部职员的交流制度。各地方公共团体和政府之间也有人员交流的相应规定。 168、当代中国行政组织改革的背景 中国的行政组织改革自1978年开始进入了一个新阶段。改革所面临的社会背
景是：（1）社会主义市场经济体制的逐步建立，要求行政组织进行相应的改革，以适应经济基础的要求。（2）民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间。经济体制改革的开展并取得成功，激发了人们改革政治体制的要求。党政关系、政企关系、人大与政府的关系都在不同程度地沿着民主化的方向做出了调整。这种调整促进了行政组织的改革，使得行政组织改革有一个广阔的背景。（3）传统的行政组织体制，使行政效率低下，导致社会公众不满，为行政组织改革提供了社会动力。传统体制下的人浮于事、官僚主义严重的现象，引起群众的极大不满，要求建立精干、高效、廉洁的行政组织体制。（4）国外行政组织改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴。（5）知识经济时代到来，给我国的行政组织改革带了机遇和挑战。以信息、技术和知识为主要特征的知识经济需要与之相适应的公共管理体制，我国行政组织改革必须顺应这一时代潮流。
169、中国行政组织改革的主要内容 （1）理顺行政组织与其他组织的职能关系
①理顺行政组织与人民代表大会的职能关系。长期以来，人民代表大会对行政机关的监督权、质询权和罢免权并未得到充分行使。其原因在于人大在组织上比较软弱、人大的监督权方面缺少必要的法律规定、政府工作人员观念上的问题。随着行政组织改革的深化和民主政治的发展，行政组织接受人大监督、质询的制度还应逐步加强和健全。②理顺行政组织与执政党的职能关系。一方面，党对政府要实行政治领导、组织领导和思想领导；另一方面，在此前提下，政府要独立地行使自己的职能，不能将自己的具体工作交由党委去办。③理顺行政组织与企业的关系。为了改变“以政代企”、“政企不分”等现象，政府必须在具体的经营管理方面向企业放权，以把企业建成一个产权明晰、权责明确、行为规范、科学管理的独立法人实体。 ④理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。将以前管得过多过死的具体事务交给事业单位去办，同时将部分职责交给社会
中介组织去办。 ⑤理顺社会中介组织与社会团体组织的职能关系。一是健全农村和城市的基层行政组织；二是大力发挥工青妇组织的作用，通过群众自治，推动我国民主政治向更高层的方向发展；三是改变政府过去对群众性团体多以行政手段为主的管理方式，尽量以法制手段来规范其活动和目标。
（2）理顺行政组织内部职能关系 ①理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系。凡是宏观管理问题一律交由中央政府组织负责，反纯属地方性的事务交给地方政府自己去办，并开始尝试用法律的形式规范中央政府与地方政府的职责权限。②理顺横向的专业的微观管理部门和综合的宏观管理部门关系。在这方面，我国改革的着力点是，将行政组织的职能由对经济以及整个社会事务的微观管理为主，转向以宏观管理为主。加强综合的宏观管理职能及其部门，撤并专业的微观管理职能及部门，将专业部门合并为大行业部门，从以产品管理为主，改为以大行业管理的综合管理为主。③理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。改变过去那种决策执行部门强大，信息部门、监督部门弱小的状况，使几者的关系得到平衡。
（3）行政组织职能转变
行政组织职能的转变是摆脱机构不断膨胀这一怪圈的关键，机构改革必须与职能转变联系起来。职能转变的关键是政企分开，政府不再对企业进行微观管理。1998年国务院机构改革方案提出政府职能转变的三个努力方向，即宏观调控、社会管理和公共服务，从而更加明确了如何适应社会主义市场经济的要求。 （4）行政组织机构的改革
1978年以来，我国国务院和地方各级人民政府共进行了四次较大规模的机构改革。
①1982年的国务院机构改革。改革的主要内容是：①改革国务院领导体制，提高效率。②精简机构。③精干领导班子，一是按照革命化、专业化、年轻化、知识化的干部“四化”方针选贤任能；二是减少部、委、司、局级副职人数；三是规定正
副部长和司长的任职年龄。④废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部离退休制度。⑤紧缩编制，轮训干部。 ②1988年国务院机构改革。改革的主要内容有五项：①转变职能，按照政企分开的原则，弱化直接管理。②下放权力，主要是政府向企事业单位，中央向地方下放权力。③调整机构，调整当政重复设置的机构。④精简人员。⑤搞好配套改革，在改革政府机构的同时，推进干部人事制度改革，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度。
③1993年国务院机构改革。这次改革的指导思想是，把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，要求在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得明显进展。这次改革的实际结果收效不大。 ④1998年的国务院机构改革。这次机构改革的目标，是建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的主要内容是：①精简人员编制50%左右。②强化宏观调控部门。国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，扩大了国家经贸委的职能。③精简专业经济管理部门，撤销机械部、冶金部等部门。④简化了某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。 170、西方国家的行政组织改革对我国的改革有哪些借鉴意义？
答案：外国特别是西方国家的行政组织改革，是结合其自身历史背景对行政组织所作的各种调整，其改革措施中有许多带有普遍意义，值得我国行政组织改革加以借鉴。1、美国行政组织改革以放松规制为最大特点，这对我国的行政改革有着重要的借鉴意义。放松规制改革的成本与效率观念、绩效观念、顾客至上与服务意识，在行政组织与管理中引进竞争与市场机制等，这些行政组织管理中的全新做法，为我国行政组织改革开拓了新的思路，提供了有力的理论和经验支持。2、英国行政组
角色，从而精简撤销了一些政府机构 活力。（2）随着经济增长速度的减慢，日
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织改革强调在政府职能和职能行使方式中引进市场机制，缩小政府职能和机构。强调行政组织内部的效率，强调中央的宏观控制权。对于正在建立与市场经济体制相适应的行政管理体制的中国来说，这些做法是很重要的参考。3、日本的行政组织改革同样是以分权化、放松规制为重要内容的。首先是政府向社会还权，以缩减政府职能和机构；其次是中央向地方分权，以减少重要对地方政府的过多干预。由此可以看出，放松规制是当代西方国家行政组织改革的一大趋势。我国在进行行政组织改革时，也应当将其作为一个重要的思考点，以便既适应我国现实状况的需要，又能与国家大趋势接轨。
171、对中国行政组织改革的简单评述
（1）改革开放以来，我国行政组织在理顺与其他组织的职能关系上，总的方式是正确的。在理顺行政组织与人大、与党、与企业、与事业单位、与群众团体的关系及处理好行政组织内部的关系方面，都取得了很大的进步。
（2）从1988年开始的机构改革，提出了以转变职能为中心，这是非常正确的，它抓住了我国当前政府机构的根本问题。 （3）1998年以前的三次机构改革，总体而言，并未走出膨胀——精简——膨胀的怪圈，在职能转变上艰难而缓慢；精简人员难以安排，成为机构改革的一大障碍。1998年开始的机构改革，是一种体制上的革命，它是由适应计划经济转到适应市场经济的上层建筑的革命。
（4）1998年机构改革比起前三次机构改革有很大的进步，其进步主要表现在：①是抓住了如何才能转变政府职能的关键，撤销了大量的行使微观经济管理职能的专业经济主管部门。②是机构改革的力度大、范围广、配套措施全，对其他经济、社会事务部门也进行了合并、降格。对整个机构精简的人数达到50%，精简人数之多，是历来机构改革所没有的。③是机构改革沿着自上而下的顺序进行，有利于推进我国政府机构总体改革。这次改革纠正了过去几次机构改革的“下改上不改”、“下动上不动”的弊端。
1998年开始的机构改革也存在一些问题：一是带有明显的过渡性，这主要表现在经济主管部门还没有按大行业组建，对社会事务管理的部门仍然有分工过细的问题。二是风险性较大。精简人数过多可能带能一系列社会问题；编制法规的滞后使改革方案、成果缺少必要的法律保障。 1998年机构改革的目标：建立办事高效、运转协调、行为规范、管理科学的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
（5）行政组织自身管理的法制尚待进一步加强。我国《宪法》、《国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对我国各级人民政府的权力、地位、体制等问题做出了原则规定。改革开放以来，又颁布了《行政诉讼法》、《国家公务员管理暂行条例》，这些对完善我国行政监督，促进我国依法行政，规范国家公务员的管理起着重要的作用。但是要看到，这些法制大多比较抽象，具体操作性不强；更为重要的是这些法规在满足需要上远远不够。
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