天津科技大学2013届本科生毕业论文
好社会秩序。
方案四：实行乡镇自治。这一方案的长处：一是有利于广大基层民主，扩大社会自主管理的空间；二是能够减轻农民负担和国家财政负担。 这一方案的弊病为：一是县乡体制变化太大，乡镇与县、乡镇与村、想着组织内部的各种关系都要重新调整，恐怕不易为人们所接受；二是与现行的法律规定不符；三是如果县级政府的公共管理跟不上，容易引发社会秩序失范。
四、乡镇行政管理体制改革的具体措施
作为我国的最基层行政管理机构——乡镇政府不仅承担着贯彻落实党和国家方针政策还承担着建设新农村的各种任务。目前乡镇行政管理现有问题已严重制约了新农村的建设因此能进一步的完善明确乡镇行政管理体制是具有非常重大的意义。
(一) 加快更新乡镇公共管理思维模式
政府的合法性建立是在两个条件的基础之上:一、政府决策必须体现大多数人的意愿;二、人民群众对政治权威的绝对服从。能够对政府的合法性深入理解,可有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确的对待自己的公共权力,更好的摆正自己与公众之间的关系,也能助于乡镇政府根据自身所处的环境出现的新变化,将管制型管理转化为服务型管理,由全能管理转变为公共管理,由直接管理转变成间接管理,以确立现代公共管理思维模式和管理模式,从而可以大限度地谋求社会公共利益。
(二) 尽快规范乡镇政府的职能
目前,要加快有关乡镇政府职能法律规范的制定,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供有效的法律依据。依照党十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,再结合现有的《地方组织法》,尽快制定出规范乡镇政府的职能、部门机构及活动管理的决策、执行、监督等各环节具有地方性的法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变能够切实的做到有法可依、有章可循,以法管理的强硬手段来规范和界定乡镇政府的职能。
(三) 整合管理乡镇管辖内的公共资源
乡镇政府的公共管理要学习无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的现有状况,在确保乡镇政府职权完整性和自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,从而实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要坚持实行以乡镇管理为主的管理体制,强化乡镇政府统一管理辖区内经济、政治和社会发
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展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,对有关部门配合指导的原则进行改革,管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,以确保乡镇政府公共权力的完整统一。
(四) 合理划分乡镇公共管理职能
从乡镇经济发展的实际情况出发,乡镇政府必须提供的公共产品与服务主要包括的是公共安全类产品、公共生活服务累产品、公共生产服务类产品、管理服务类产品和社会发展类产品等。据此,目前乡镇政府应承担的主要职能是:直接提供公共安全类中的公共治安、防病减灾、环境治理等产品,公共生活服务累中的公共卫生、公共生产产品服务类中的水利设施、公共土地、科技信息服务等产品,以及管理服务类的社会发展产品。这些产品有的是全国性或跨地域性的公共产品,如防病减灾、环境治理、水利设施、公共管理服务产品、社会发展产品等。中央、省、市、县应通过专项转移支付的政策作为基本保障,委托乡镇直接提供,以确保提供的有效性。其他产品则可由中央、省、县政府及职能部门提供,或通过市场化、民营化形式提供。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入力度,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补过去的缺失。
(五) 建立健全的乡镇财政管理体系
社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度,按照一级政府设立一级财政。作为乡镇一级的地方政府,必须建立健全独立的乡镇一级财政。
1、完善分税制度
依照财权和事权相对称的原则,进一步规范和完善分税制。应按照“分税分级”的原则,合理划分财政之间的税种、收入范围和分成,让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。
2、加强财政转移支付力度
目前我国农村的状况来看,除了少数发达地区的农村乡镇,在相当长的一段时间内,基层主要还是吃饭靠财政,如果没有了上级的转移支付,只依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。同时,现行财力格局决定了不同层级和地区之间公共财政的支出能力,也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要通过理顺财税管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城乡差距,统筹城乡协调发展。
3、调整预算编制方法,健全支出监控的全新机制
实行综合的财政预算,把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算编制,强化预算约束力,以此提高预算的管理水平。
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（六）探索深化乡镇行政管理体制改革 强化管理
提高效率转变乡镇政府职能、提升服务水平是乡镇机构改革的出发点和落脚点。
乡镇机构改革后工作运转机制需要重新确立要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能建立管理规范、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制进一步明确党政 职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策党委书记在抓全面工作的基础上侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责明确职权范围明确工作任务做到事事有人干、人人有事干每项工作明确第一责任人体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初市里确立十项重点工作分解到各乡镇市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部同时实行职责挂钩的责任追究制度结合乡镇干部的岗位职责和工作目标进行严格考核。建立正确的干部导向机制对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高经济和社会事业得到全面发展。
深化乡镇行政管理体制改革必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革要着眼于建设社会主义新农村的进程形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作必须从实际出发，在实践中大胆探索大胆创新积极稳妥地推进。
五、乡镇行政管理体制改革的基本方向
(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要
一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是
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可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看，管理较大区域的较高层级政府，对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。
(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则
科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利；但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理；但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高；但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。
1、合理界定县乡政府职能。
要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能；乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能；哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。
2、合理划定乡镇政区范围。
在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直
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接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大)；如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能；如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。
3、改革政府的设置形式。
我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。
4、打破乡镇设置中的级别观念。
乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同；在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇
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