行政协议单方变更权的司法审查路径探析
内容提要：行政协议是政府推行行政政策、实现行政目标的一种手段，其根本目的在于实现行政管理。行政协议具有不可更改的行政属性。公共利益优先原则的不断演化，成为行政协议特权的法源基础。当情势变更时，行政主体即享有单方变更权。在现阶段，由于实体法缺乏对单方变更权的详尽列举，配套的行政程序法典缺位，以及变更赔偿标准问题尚未统一，行政协议单方变更权极易发生异化，致使行政协议共同协商解决问题的初衷被削弱，并进而侵害协议相对人的合法权益，甚至损害公共利益。本文在充分考量中国国情基础上适当参照德国模式，试图探索当前行政协议单方变更权的司法审查方向对于实体法明确规定单方变更的情形，主要审查变更是否符合行政法律规范，附带审查是否符合正当程序原则；对于基于公共利益需要或者其他法定理由单方变更的情形，主要实体审查公共利益或其他法定理由是否存在对于违法变更的赔偿，有约定的从约定，无约定的原则上参照适用民事法律规范的标准。
随着修改后的行政诉讼法第七十八条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(简称《解释》)第十二条、第十五条第三款首次对行政协议单方变更权作出原则性规定，行政机关单方变更行政协
议的行为被正式纳入司法审查范围。①（梁凤云《行政协议案件的审理和判决规则》，载《国家检察官学院学报》2015年第4期。）但由于行政协议本身具有行政性、协议性的双重属性，②（熊文钊、郑毅：《试述区域性行政协议的理论定位及其软法性特征》，载《广西大学学报(哲学社会科学版)2011年第4期》。）加之行政诉讼法及相关司法解释对行政协议单方变更权的司法审查规定较为原则，人民法院审理行政协议单方变更权时如何在甄别相关法律事实的基础上作出公正合理的裁判，将是今后司法实务面临的重大课题。一、行政协议单方变更权的解析合同法第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。按照我国民法基础理论的认识，合同变更有广义和狭义之分。广义的合同变更，包括合同内容的变更与合同主体的变更。合同内容的变更，是指当事人不变，合同的内容予以改变的现象。合同主体的变更，是指合同关系保持同一性，仅改换债权人或债务人的现象。合同主体的变更，不论是变更债权人，还是债务人，都发生合同权利义务的移转，分为合同权利的转让、合同义务的转让、合同权利义务的概括转让。而狭义的合同变更仅指合同内容的变更。对此，行政法意义上的行政合同也有类似但不类同的理解。③（叶必丰：《行政合同的司法探索及其态度》，载《法学评论》2014年第2期。）与民事合同变更具有双方性、且强调合同双方协商合意不同，行政协议单方变更权是
行政主体独享的权力。行政协议变更是指在不改变行政协议的性质、当事人和基本内容的前提下，扩大或减少当事人的权利或义务，部分修改合同标的或标准、调整履行时限或地点、方式等。行政协议的变更不包括合同双方当事人的变更，而且当变更的内容超过一定限度，或接近一个全新的义务时，当事人可以请求另外签订合同或者请求解除合同。变更行政协议分两种类型：一是行政主体行使单方变更权，单方变更行政协议，而协议相对人对此不能拒绝；二是行政协议双方协商变更合同，即由于不可抗力或者不能预见的情况等法律事实出现，行政协议双方当事人经过协商做出变更。④（汪厚冬《论行政法上的意思表示》，载《政治与法律》2014年第7期。）本文所称的行政协议单方变更权为前一种类型，即行政主体为了维护国家和社会公共利益的需要，单方面做出变更决定，并通知行政协议相对人的权力。二、行政协议单方变更权的特性及法理基础就行政协议的工具性功能来看，它是政府推行行政政策、实现行政目标的一种手段，⑤（陈无风《行政协议诉讼现状与展望乡，载之清华法学》2015年第4期。）其根本目的在于实现行政管理。故在配置行政协议中的实体权利义务时，应以能有效促成行政协议所预期的特定行政目的实现，同时又以实现特定行政目的必需为限度作为出发点。为促成行政主体所预期的行政目标完成，就必须赋予行政机关在契约中适度的主导性权利，单方变更权
即为这种主导性权利应有之内容。基于上述原理，行政协议单方变更权的特性及法理基础既包括行政协议特权的基本属性(即行政协议自身成立具有的特有属性)——行政性及公益优先性；还包括其作为一种合意性协议的独特属性——情势变更。(一)行政性是行政协议的第一属性行政协议是行政民主化和法治化的产物。随着政府对市场经济干预力度的强化和广度的扩张，政府职能逐步扩大、丰富，国家的福利性质不断增强，传统的管制行政、秩序行政模式开始向以给付行政、服务行政为特点的现代行政模式转变，在此转型发展阶段出现了行政方式的多样化、柔软化、民主化和法治化趋势。现代行政法的一个基本理念是通过制度创新来保障行政过程中的民主性，以实现行政主体与行政相对人在行政法律关系中的地位平等，达到行政权力与公民权利的总体平衡。行政协议作为一种具有参与性、互动性、协商性、民主性的行政管理方法，即在此发展进程中应运而生。⑥（莫于川《行政法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2007年版，第257-258页。）但应注意的是，行政协议的出现仅仅是弱化了行政行为的单方性、命令性，强化了行政主体与相对方的沟通与协商，却并没有从根本上彻底改变行政权力的本质。⑦（孙录见《论行政合同的法律地位》，载《西北大学学报》2003年第3期。）虽然与传统的行政权不同，行政协议中权力的行使要通过合意的方式来实行，但对行政主体而言，合
意仅是实现目的的手段，其背后是行政权力向更广经济社会领域的扩张。因此，存在于行政协议中的行政权并未改变其本有的性质，仍然具有强制性、单方性、法定性等特性。行政主体在行政协议中拥有的单方面特权是行政权的一种，行政性是行政协议的第一属性，这构成了行政主体能够在行政协议中享有单方变更权的基础。(二)公益优先是行政协议的利益衡量标准公共利益优先是公法上的一个基本原则，也是行政法制度的基本价值观，它是一种利益衡量标准石公共利益作为一种共同体利益及公众利益，是一个与私人利益相对应的范畴。一般来说，其在利益总量上大于个体利益，这里的总量并非机械的累加，其在影响的深度与广度上也非个体利益所能比拟。基于以上因素，公益优先理念以公益和私益的冲突为前提，以利益衡量的理性选择为根据。⑧（钱静《行政合同本质的行政法理分析》，载《甘肃行政学院学报》2003第3期。）如日本行政法学者南博方先生认为，若合同的继续将严重危害公共利益时，应给行政主体以单方解除权。⑨（王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第65页。）现代社会中的公民需要的不仅仅是国家安全、社会秩序良好，他们对国家政府提供的公共产品也提出了更多更高的要求，社会福利便是人们需要的新公共产品之一。而对政府提供公共产品功能的升级要求是行政协议中权力因素存在的根源。如何处理好行政协议中提供更多更好的公共
