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2 非法营运的现状及危害性
2.1 非法营运车辆的数量
在东莞市，很难统计出有多少车辆正在从事非法营运活动，也不可能统计到。据有关调查资料显示，全市约有非法营运车辆3万多辆。如果说到广州、深圳、北京、上海等等一线城市，无一不是非法营运泛滥成灾的。据北京市交通委在2009年公布数字，目前北京出租车总量约6.6万辆，而各类―黑车‖数量庞大无法准确统计，有关部门估计北京市各类―黑车‖总量在7万辆以上。根据上海市政协组织的―黑车治理研究‖专题调研，上海市―黑车‖总量惊人，年平均总量超过10万辆，而上海出租汽车的总量仅为4.8万辆，还不到―黑车‖总量的一半。随着汽车价格持续下降，东莞市的非法营运的市场份额及数量呈与日俱增之势。
2.2 非法营运车辆的经营区域
―黑车‖应市场需求而生，填补出租车、公交车等正规交通工具在时间和空间上覆盖的空缺点，这正是―黑车‖的生存点。其经营区域主要表现在：
一是在人流密集、人群出入频繁的场所，如车站、市场、旅游景点、商场、酒店等地方，公共交通工具未能完全满足大量旅客的出行需求，―黑车‖便填补缺口。
二是在城市交通体系不发达的区域，―黑车‖通过寻找交通体系的―缝隙‖及―盲点‖来盈利。往往从居民社区到公交站的一至两公里的路程没有公交车，―最后一公里‖滋生了大量的―黑车‖。
三是在郊区和城乡结合部，公共交通存在盲点，出租车难以随时随地打到。在这些区域，公交车少且班次间隔时间长，线路覆盖面小，对于急于出行的乘客带来了现实困难，这为―黑车‖提供了生存空间。
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2.3 非法营运车辆的运营特点
一是非法营运车之间在竞争中形成自己的市场秩序和生态环境，―黑车‖司机之间通常相互认识，并形成市场默契，通常不会相互杀价，还排队候客；二是出现组织化倾向，形成团伙，其内部有调度、看风、拉客仔、司机、内线等职责，他们分工合作，赢取市场份额，并避免被执法部门抓获；三是手法更加隐蔽，在各种专项整顿治理时期，―黑车‖销声匿迹，整治风头过后又再现身；四是出现暴力化倾向，利用黑恶势力，排斥合法出租车，对抗执法人员的检查。[23]
2.4 非法营运的社会危害性
在东莞市市场经济发展的进程中，社会结构不断重组和分化，滋生并繁殖了大量的―黑车‖，非法营运现象游离于现行合法制度之外，为社会制度和规则所不容。 2.4.1 危害正常的营运市场秩序，导致行业内的恶性竞争
非法营运车辆大部分是无牌照的报废车、微型小面的、二手轿车等。因其成本低、收益高、无准入门槛等特点，所以经营者不断增多。目前，购置一辆新的面包车约3万元，二手车更低至几千元，另加驾驶员就可以从事非法营运活动，成本可谓低廉。而具有合法资质的出租车成本就高得多了。―黑车‖运费普遍比出租车低，乘客是理性经济人，―黑车‖从一开始就有价格的竞争优势。―黑车‖的出现提高了出租车的空驶率，抢占了出租车市场的份额，侵害了合法经营者的利益，使非法营运者与道路运输合法经营者形成了不平等竞争，严重冲击了正常的客运市场秩序，对运输市场的健康有序发展起到了阻碍和破坏作用。
在这样的情况下，一些出租车为了和―黑车‖争夺市场，出现了拒载、高收费等违章行为，这样又越迫使乘客乘坐―黑车‖，引起运输行业的恶性循环竞争，最终造成乘客出行不便，降低社会运转效率，损害国家和人民的利益。
2008年11月3日，重庆主城区8000多辆出租车开始罢运，轰动一时，并随后引发三亚、广州、东莞等地也发生了出租车罢运事件，破坏了正常的公共交通秩序和社会安全，在全国范围内引起恶劣影响。出租车司机罢运的主要目的是向政府申
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诉―黑车‖太多和租金过高。
2.4.2 危害正常的交通秩序，影响城市形象
―黑车‖主要是以赢利为目的，随意停靠在车站、商场等人口密集地拉客，秩序混乱，影响了城市公共设施功能的正常发挥。
一是―黑车‖占据停车位招揽乘客，造成其他正常车辆难停放，使本来车位紧张的路段停车更难，破坏正常的交通秩序。
二是―黑车‖司机交通意识淡薄，为了多赚钱，经常违规停车、随意调头、超载超速、闯绕红灯，容易造成交通堵塞，引发交通安全事故。
三是―黑车‖占据的场所往往是人流密集地和城市对外交通枢纽，是城市的窗口和名片，但―黑车‖明目张胆地拉客，秩序混乱，还时常与旅客发生纠纷，给外地旅客留下非常不好的印象，影响城市的文明形象，甚至是经济发展。―黑车‖的泛滥给城市抹黑。
2.4.3 危害社会治安，威胁人民的生命财产安全
―黑车‖司机为了抢客而时常引发―黑车‖司机之间、―黑车‖司机和出租车司机之间争吵、打斗。有的―黑车‖聚集点甚至有拉帮结派的倾向，甚至利用黑势力排挤出租车，对部分区域进行垄断。近年来，―黑车‖强揽乘客，敲诈、勒索乘客的事件频发，有的甚至谋财害命，严重影响了乘客的出行安全。反过来，也有一些作案团伙乘坐上―黑车‖，对―黑车‖司机进行打劫的案件。
非法营运的车辆往往是价格较低、安全性能较差的车辆，加上长年累月超载、超速、超负荷运营，极容易发生交通事故，给人民群众的生命财产安全构成威胁。―黑车‖不能办理承运人责任险，一旦在营运过程中发生交通事故，乘客的理赔困难，群众的利益根本得不到保障。
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3 非法营运产生的原因分析
显然，非法营运给当今社会带来了巨大的社会危害，各级政府部门耗费大量的资源来打击和治理非法营运。但是非法营运却屡禁不止，依然与合法出租车共存于市场，甚至，非法营运的市场份额及数量呈与日俱增之势。导致东莞市非法营运泛滥的主要原因有几个方面。
3.1 非法营运产生的市场供需分析
3.1.1 市场需求分析
有需求才会有市场，―黑车‖也可以说是市场需求催生的产物。
经济的发展带动了人口流动的增加，城市的扩容、人口的迁移、经济的往来极大地带动人们的出行需要，尤其在上下班高峰期、节假日和春运，交通出行需求量激增。但由于城市公共交通运力供给跟不上人口流动的快速增加，东莞市的乘车难现象十分突出，这在客观上为非法营运提供了土壤。
随着人们收入的增加，生活水平的提高，人们对生活质量有更高的要求，越来越多人需要更方便快捷的个体化交通方式，并有能力支付较贵的费用。这为―黑车‖的生存提供了市场条件。 3.1.2 市场供给分析
面对如此庞大的出行市场需求，而公共交通的供给明显不足：
公交系统供给不足。一是公共交通规划欠缺科学性和系统性，公共交通体系建设滞后于经济的快速发展；二是很多城镇公共交通布局不够合理，有效覆盖面积小，公交车班次间隔时间长，尤其在郊区和城乡结合部比较突出；三是公交车运行效率低下，一些城镇没有建设公交候车亭，扬手即停的公交运营模式导致效率低下，城镇中心区交通拥堵，运行于固定线路的公交车不得不蹒跚前进；四是公交候车亭、客运站场、公共停车场等公交配套系统不完善，根本无法满足市民不断增长变化的
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出行需要。
出租车供给不足。根据合法出租车数量和城市常住人口数量计算，目前东莞市大约有7600辆出租车，每万人拥有出租车仅10辆。而北京每万人拥有出租车44辆、上海30辆、广州27辆、重庆15辆。一些国际大都市，如伦敦每万人拥有出租车60辆、东京80辆、巴黎170辆、中国香港200辆。[24]东莞市出租车数量严重不足，―打的难‖成为老大难问题，虽然大多数人都知道―黑车‖不安全、不正规，但在郊区和偏远地方，找一辆正规出租车实在很难，―黑车‖在这时成为不二的选择。 3.1.3 市场供需平衡分析
人们的出行形成一个市场需求，而目前公共交通有效供给不足，需求量大于供给量。按照市场的供需规律，必然刺激生产者增加供给，然而政府对出租车数量的绝对管制，就自发形成―黑车‖的市场供给，来填补市场的需求空缺。这些―黑车‖确实能够填补公共交通的盲点，方便了群众出行。公交系统不完善、出租车数量不足、整个公共交通系统跟不上整个城市的发展步伐，使得―黑车‖得到了一定的经营市场。
3.2 非法营运产生的必然性分析
马克思主义哲学告诉我们，矛盾是普遍存在的，事事有矛盾，时时有矛盾，―黑车‖与出租车正是一对矛盾。
矛盾具有同一性，―黑车‖与出租车相互依存，互为条件。没有出租车，就无所谓―黑车‖了；没有了―黑车‖，就没有必要存在办牌办证的出租车了。―黑车‖与出租车相互渗透，相互包含，同处于客运市场当中。―黑车‖与出租车彼此想通，在一定条件下可以相互转化，―黑车‖可以通过政府引导成为出租车，而有些出租车司机承担不起高昂的费用，转而从事―黑车‖营运。
矛盾具有斗争性。―黑车‖与出租车相互差异、相互排斥、相互克服。它们在客运市场上争抢客源，追逐个人利益的最大化。出租车司机通过政府投诉、甚至罢驶等方式来排斥―黑车‖，而―黑车‖通过廉价便捷的服务争抢出租车的客源，甚至利用黑势力来垄断市场，排斥出租车。
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分类号
学号 2005844070104 密级
学校代码10487
硕士学位论文
东莞市汽车非法营运治理对策研究
学位申请人 ： 何志勤 学科专业 ： 公共管理 指导教师 ： 蒋天文 副教授 答辩日期 ： 2011年5月7日
A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for
the Degree of Master of Public Administration
A Study on Governance for the Illegal Operation of Vehicles in Dongguan City
Candidate ：He Zhiqin
Major ：Public Administration Supervisor ：Asso. Prof. Jiang Tianwen
Huazhong University of Science & Technology
Wuhan 430074，P.R.China
May，2011
独创性声明
本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。
学位论文作者签名： 日期： 年 月 日
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本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。
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不保密□。
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学位论文作者签名：
指导教师签名：
日期： 年 月 日
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摘 要
东莞市汽车非法营运危害正常的营运秩序和交通秩序，危及社会治安，影响城市形象，引发出租车罢运等社会矛盾，给社会造成巨大危害。非法营运问题己经引起社会的广泛关注，全市各地掀起了打击非法营运的浪潮。但非法营运却屡禁不止，其市场份额及数量甚至呈与日俱增之势。因此，找出非法营运产生的根源，从而在源头上治理非法营运，对规范市场秩序、维护社会安全都具有重要的意义。
本文运用市场供求理论和哲学原理分析产生非法营运的必然性；深入剖析现行出租车管理制度存在的弊端，说明政府对出租车的严格管制扭曲了市场规律，引起了―黑车‖的大量供给；通过实地问卷调查，运用期望损益函数和决策博弈理论，分析旅客在选择出行方式时非法营运成功占有市场份额的合理性；但政府打击非法营运困难重重，从而推断出产生非法营运的根源在于公共交通和出租车的有效供给不足，而这个根源是由于政府发展公共交通力度不够和政府对出租车的严格管制引起的。
本文在分析原因的基础上，借鉴了香港经验，提出了治理非法营运的根本途径：一是要政府采取合理规划交通体系、加大财政投入、优化公交网络、收编―黑车‖发展小公交等措施优先发展公共交通；二是要政府全面放松对出租车的管制，包括放宽市场准入、放开数量管制、放松价格管制，让出租车最大限度地回归市场，化解非法营运问题。
对于如何开展打击非法营运工作、如何提高群众的安全意识等方面，也是治理非法营运的措施，但本文认为并不是根本所在，不作探讨。
关键词：非法营运 公共交通 出租车 政府管制
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Abstract
Illegal operation of vehicles in Dongguan harms normal operating order and traffic order, endangers the public security, affects the city image, causes social conflicts such as taxi strike etc, causes enormous harm to the society. Illegal operation problems have already caused the social wide attention. Across the city set off a wave of combating illegal operation. But illegal operation always cannot be forbidden, even, illegal operation market share and the number is growing trend. Therefore, exploring the fundamental cause of the illegal operation and taking the right measure to solve the problem has important significance to the market order and social security.
This paper uses the market supply and demand theory and philosophy principle to analysis inevitability of causing illegal operation; Thoroughly analyzes the drawbacks of current taxi management system, explains that the government regulation of taxi distorts the market rule, causes a large supply of illegal taxis; analyses the rationality about illegal operation holds market share when passenger choose the way of going out through using the expected utility function and decision game theory from survey data; however it‘s too difficult to combat illegal operation. Thus, it is deduced that the root of causing illegal operation lies in short supply of transportation and taxi. Furthermore, the reason for causing this root is that the government develops transportation inadequately and regulates taxis strictly.
On the base of analyzing the reason and using the experience of Hong Kong, this paper puts forward the basic way to govern illegal operations: firstly, government ought to plan traffic reasonably, increase financial investment, optimize bus network, incorporate illegal taxis to develope small bus, so that the public transportation will be given priority. Secondly, government ought to relax regulation of taxis comprehensively, including relaxing market access, deregulating quantity control, relaxing price control, let taxis come back to the market furthest, so that the illegal operations problem can be dissolved.
For how to combat illegal operation work, how to improve the masses of safety
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consciousness etc, also is the measure to govern illegal operation. But this paper regard it is not the base of the problem, not be explored.
Key words：Illegal Operation Public Transportation Taxi Government Regulation
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目 录
摘 要 ............................................................................................................... I Abstract ............................................................................................................ II 1 绪 论 ......................................................................................................... 1 1.1 问题提出 .................................................................................................. 1 1.2 研究意义 .................................................................................................. 1 1.3 文献综述 .................................................................................................. 2 1.4 研究预期目标、研究方法、可行性和创新性 ..................................... 6 2 非法营运的现状及危害性 ........................................................................ 8 2.1 非法营运车辆的数量 ............................................................................. 8 2.2 非法营运车辆的经营区域 ..................................................................... 8 2.3 非法营运车辆的运营特点 ..................................................................... 9 2.4 非法营运的社会危害性 ......................................................................... 9 3 非法营运产生的原因分析 ...................................................................... 11 3.1 非法营运产生的市场供需分析 ........................................................... 11 3.2 非法营运产生的必然性分析 ............................................................... 12 3.3 非法营运车与出租车的成本对比分析 ............................................... 13 3.5 政府打击非法营运陷入困境 ............................................................... 15 4 旅客交通出行选择的博弈分析 .............................................................. 18 4.1 旅客交通出行的成本构成 ................................................................... 18 4.2 旅客交通出行的意向调查 ................................................................... 18 4.3 调查数据分析 ....................................................................................... 21
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4.4 调查结论 ................................................................................................ 24 5 出租车的政府管制弊端 .......................................................................... 25 5.1 出租车经营模式 ................................................................................... 25 5.2 数量管制的弊端 ................................................................................... 25 5.3 价格管制的弊端 ................................................................................... 27 5.4 经营模式的弊端 ................................................................................... 28 5.5 角色定位的错误 ................................................................................... 28 6 香港治理非法营运的经验 ...................................................................... 30 6.1 公共交通发达，人们没必要坐非法营运车 ....................................... 30 6.2 出租车进入自由市场，防止垄断 ....................................................... 32 6.3 香港法律对非法营运的处罚规定严厉 ............................................... 33 6.4 香港执法严格：查处非法营运由警方负责 ....................................... 33 7 治理非法营运的对策 .............................................................................. 34 7.1 优先发展公共交通 ............................................................................... 34 7.2 放松出租车的政府管制 ....................................................................... 36 结束语 ............................................................................................................. 42 注 释 ............................................................................................................. 43 致 谢 ............................................................................................................. 45 参考文献 ......................................................................................................... 46
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1 绪 论
1.1 问题提出
随着改革开放的不断深入和市场经济体制的不断完善，东莞市的经济社会得到迅速发展，城市化进程明显加快，人民生活水平不断提高。作为衣食住行之一，交通出行是人们最基本需求的一部分。出租汽车，以其灵活方便、快捷舒适的服务，日益受到出行者的青睐，成为人们出行尤其是应急出行的重要交通工具。而与之相对立的，就是非法营运车辆，也称―黑出租车‖（简称―黑车‖）。
近年来，非法营运现象屡禁不止，带来了一系列的社会问题，严重扰乱了运输市场的正常秩序，严重侵害了合法经营者的正当权益，极大侵害了人民群众的生命财产安全。一些―黑车‖违规占道、乱停乱放等现象屡见不鲜，个别地方的黑车从业人员结成带有黑社会性质的小团体，严重威胁社会治安和正常的公共交通秩序。非法营运现象己成为东莞市城市交通的一大顽疾，严重影响了城市形象。
2004年，国家提出了优先发展公共交通的战略，来解决交通拥堵问题和遏制非法营运现象；2008年，重庆、广州、三亚等大城市相继因―黑车‖泛滥出现一连串的出租车罢运风波，东莞市也牵涉其中，掀起了政府打击―黑车‖的浪头；2009年上海―钓鱼‖事件，又引起了社会对―黑车‖的同情，提出了―黑车‖不―黑‖的论调。―黑车‖的―黑与白‖、―黑车‖与出租车的矛盾和公共交通的发展都关乎着东莞市广大群众的交通出行问题。如何治理非法营运，大力发展公共交通，满足乘客的出行需求，成为当今社会亟待解决的焦点问题之一。
1.2 研究意义
非法营运问题己经引起社会的广泛关注，全市各地都在积极地打击和治理非法营运，但―黑车‖越整治越泛滥，非法营运问题没有得到有效的解决。因此，分析非法营运产生的根源和原因，找出治理非法营运的根本措施，希望能给政府制定有关政策提供启示和借鉴。
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1.3 文献综述
纵观我国上海、北京、昆明等大城市，最早有―黑车‖或―非法营运‖的提法大致出现在上世纪90年代初期。由于经济得到迅速发展，人们的交通往来变得频繁，而公交发展滞后，催生了大量的非法营运车辆。近年来，重庆、广州等大城市出租车罢运事件和上海―钓鱼‖执法事件引起了广大学者对非法营运问题的深入论证。 1.3.1 基本概念
2004年建设部发布的《关于优先发展城市公共交通的意见》一文中指出：城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。
出租汽车是指具有合法营运资格，按照乘客意愿提供客运服务，以行驶里程或者时间计费的小型客车。出租汽车客运是城市公共交通的补充，具有灵活方便、安全舒适的特点。
什么是非法营运？《燃油税对非法营运问题的影响》一文中指出，非法营运是指未经过交通运管部门批准或超出经营范围，擅自利用机动车辆从事旅客运输经营
[1]
业务，并发生直接或间接费用结算的道路运输经营性行为。董伟在《非法营运研究》
一文中作如下定义：所谓非法营运，就是未取得道路运输经营许可，以营利为目的，连续、反复、有偿地为社会公众提供道路旅客运输或货物运输服务的商业行为。[2] 1.3.2 非法营运的原因分析研究
商炳俊、王胜普、吴润元等学者从经济学市场供需的角度分析非法营运市场存在的原因。他们提出，有需求就必然有供给。商炳俊对上海市松江区的群众出行的交通需求和供给作了详细的调查数据分析，认为经济的发展带动了人们出行需求急剧增加，而公共交通规划滞后、公交系统和出租车供给不足，必然导致黑出租车的泛滥，这些黑出租车在一定程度上方便了群众出行，填补公共交通的盲点。[3]王胜普认为，随着经济发展和人们生活水平的提高，道路运输市场供求结构性失衡的矛盾越来越突出，越来越不能满足社会普遍要求―走得好‖的多层次需求，不能形成有效
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供给，满足多层次需要的非法营运车应运而生。[4]吴润元指出，乡镇城市经济的发展带动了人口流动的增加，而交通线路和运力未能满足居民出行的需求，公共设施设置和服务跟不上城市框架扩大的变化，客观上给―黑车‖的形成提供了市场和空间。[5]各学者一致认为，随着人们生活水平的提高，人们的出行有了多元化的需要，扩大公共交通的有效供给及覆盖面是治理非法营运问题的一个重要突破口。
黄燕、何昭瑾等学者通过合法出租车和非法营运车的费用成本比较，指出―黑出租车越打越多的深层原因正是合法出租车高成本低利润和黑出租车低成本高利润形成的巨大反差。这一反差吸引着越来越多的非法经营者加入经营黑出租车的行列。‖[6]出租车司机每月要交几千元的份钱，而黑车司机除了花几万元买车外不交任何营运费用。由于少了巨大的运营成本，黑车的盈利远超正规出租车。[7]
史丽娜、何增强、顾海兵等学者认为，―黑车‖大量存在的主要原因是出租车经营的准人门槛偏高，现行出租车的管理政策存在明显的歧视。从深层次看，―黑车‖的出现和泛滥，以至于长期治理而效果不佳，最后归因于这种出租车管理经济方式。
[8]
我国实行的出租车市场准入制度，严格控制了出租车的数量，多年来一直没有变化，
没有发挥市场自身的调节作用，可以说政府干预过大，手伸得太长，对市场统得太死，管得太严，导致市场调节功能与政府干预手段不协调。[9] 1.3.3 非法营运的博弈分析研究
博弈理论主要是研究公式化的激励结构间的相互作用，是研究具有斗争性质现象的数学理论和方法，也是运筹学的一个重要学科。博弈论考虑游戏中的个体的预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。
许多学者从博弈论的角度分析政府管理部门、出租车和―黑车‖之间的利益博弈，提出了不同观点。田晟等学者通过对管理部门和―黑车‖司机之间的博弈分析，从量化的角度发现―黑车‖市场存在的内在机理驱动力，有利可图，不管管制如何强烈，―黑车‖间的降价竞争如何激烈，唯利是图是―黑车‖司机的目的。―黑车‖合法经营是避免―斗鸡博弈‖和―囚徒困境‖的出路. [10]王镜等学者建立了基于假、套牌车车主与交通执法部门之间博弈的数学模型，对执法部门的检查力度和惩罚力度给出了量化结果，提出了要加大检查力度和处罚力度、要建立举报制度和科技投入等治理建议。[11]毕
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圣洁指出，利益多元化迫使现代社会中的各利益主体之间始终就各自利益的定义和定位进行着多方位、持续性的博弈。―黑车‖存在的原因揭示了在个体逐利型为主导的资源配置体系中，―黑车‖同现有体制间的冲突与矛盾是市场制度不断发展与个体理性日益成熟的产物，而―黑车‖问题的屡禁不止则是多方仍然未能通过博弈达成均衡结果的表现，即既定的制度安排无法使人们获得一种满足状态。政府作为无可厚非的制度博弈的主导方却在最终的博弈结果中使自己处于一个极其尴尬的位置。她提出了政府要积极推动行政结构由传统的封闭型、自制型向回应型转变，并通过制度构建消解个体理性与集体理性的反论并抑制行政机会主义。[12] 1.3.4 非法营运的治理政策研究
各学者通过分析非法营运存在的原因，考虑多方的利益博弈，提出多个治理措施。惠州市新闻网的一份调查研究指出，只有真正将优先发展公共交通的各项举措落到实处，广大市民主动选择更安全、更便捷、更实惠的公共交通工具，非法营运自然会失去生存空间直至销声匿迹。[13]上海市政协委员建议，要进一步强化―黑车‖整治，完善客运交通体系成当务之急。在加强城市公交供给的同时，继续发挥多方联动协同执法的体制优势，确保运输市场始终处于受控状态；广泛宣传，提高人民群众的维权与参与意识，远离―黑车‖；加强执法队伍建设，加大执法装备投入，充分利用信息化手段，探索高科技的取证方式，提高执法效率；完善法律法规，加强长效管理。[14]
何增强指出，要治理非法营运，与仅仅简单地围追堵截―黑车‖相比，建立相对合理的有利于治本的调控机制更为重要，即从根本上改革出租车行业的管理方式，应该破除垄断，放松出租车行业组织方式限制，取消出租车行业的总量控制、降低
[15]
准入门槛，通过合法渠道适当增加出租车供给量，使乘客不乘―黑车‖。美国Beesley
等学者认为政府作为规制者无法获得充分的信息，因此对出租车进行规制没有达到预期的目标，从效率的角度看，自由进入优于规制。[16]Teal和Berglund考察了美国各城市的客运市场后指出，解除规制并未收到预期的效果，许多城市出现了相反的现象，应该保留出租车的价格管制或者进入限制。美国西雅图、凤凰城等一些解除出租车市场规制的城市又陆续重新实施规制。[17]而新西兰放松出租车规制取得了成
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功，市内出租车营运状况得到了改善，杜绝了非法营运现象。[18]世界各国对出租车的数量和价格的规制是放松还是收紧，各占半壁江山，但非法营运车辆的大量繁衍，肯定是因为出租车在数量、价格、服务方式上存在供给缺口。[19]
2002年《中国经济时报》王克勤关于北京出租车行业的系列报道问世之后，郭玉闪、王军、余晖等众多学者的研究文章也陆续推出。而随着出租车行业问题逐渐受到公众关注，媒体对此行业的调查和报道也渐趋密集。随着调查和研究的深入，各方观点渐趋一致，即数量管制是出租车行业各种矛盾的最根本原因。
于帅、由晨立等学者认为治理―黑车‖要加强政府引导，将―黑车‖合法化。整治―黑车‖，其目标不应该放在对―黑车‖现象的―斩尽杀绝‖，而应当从―以人为本‖的角度出发。根据市场需求以及市场竞争角度趋利避害，将―黑车‖中的不法部分去除，留下其作为市场主体积极的一面，以独立于公交、出租的第三种交通运输方式平等地参与到市场竞争中去，启动对交通运输市场的洗牌，促进该行业的发展。对―黑车‖市场的规制大致分为三个部分：引导——整改——规范，最终使得―黑车‖逐渐成为合格的市场竞争主体。[20]―黑车‖合法化程序并不是难以逾越的鸿沟。开放受理申请，颁发营业执照；要求车辆年检，要求驾驶员通过考核；规定相应的安全和保险要求，制定行业规范等，都是简便易行的既有措施。而率先开放电话叫车市场和约租车市场的方式，也都在国际上拥有成功的先例。[21] 1.3.5 关于政府管制的理论研究
所谓政府管制，就是政府采取的干预行动。它通过修正或控制生产者或消费者的行为，来达到某个特定的目的。政府管制可以决定商品的价格，或者对生产什么及生产多少产生影响。在一些特殊的情况下，政府管制甚至能够决定由谁来生产商品或劳务以及如何来提供它们。[22]
政府管制的目的是为市场运行建立相应的规则，以弥补市场失灵，实现社会福利的最大化。政府管制又称为政府规制。政府管制理论也被称为管制经济学，是一门新兴的经济学分支。我国现行的出租车管理制度主要对出租车的价格、市场进入和退出条件、行业服务标准进行管制。对出租车的政府管制是实施放松政策还是收紧政策，如上文所述，各学者持不同意见。
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1.3.6 研究评述
从以上文献综述可以看出，各学者在非法营运问题的研究中取得了一定成果，但也存在一些不足之处。
第一，在分析非法营运存在的原因时，各学者从市场的供求关系、政府治理手段和现行管理体制等方面分析，综合起上来，研究得比较透彻和全面。但没有一篇文章能概括所有的原因，不够全面。本文尝试在现有的研究基础上，从多个角度全面分析非法营运现象产生的原因。
第二，关于非法营运各方的博弈分析多为政府、出租车以及非法营运车之间来展开的，没有从乘客的交通选择角度来进行分析，因为非法营运现象的根源在于乘客的出行需求。本文在借鉴已有研究理论成果的同时，对乘客的交通选择进行博弈分析，并以此提出自己的建议。
第三，许多学者提出了要降低出租车的准入门槛作为治理措施，但是，对于如何减低这个门槛，如何实施出租车的数量规制和价格规制，如何扩大出租车的竞争力等问题的研究，还比较薄弱。对于如何优先发展公共交通，遏制非法营运现象，大部分学者还停留在口号式的论证，都比较宏观，实用性和实际操作性明显薄弱，尚待深入。
1.4 研究预期目标、研究方法、可行性和创新性
研究预期目标是：找出非法营运现象的根源和原因，提出治理非法营运的根本措施，希望能给政府制定有关政策提供启示和借鉴。
研究方法是：运用文献研究、比较分析、案例分析、社会调查、访谈等方法手段对非法营运问题进行研究。一是通过文献研究法搜集非法营运相关文献资料，通过调查研究，从中取其精华、去其糟粕，为我所用；二是运用期望损益函数和决策博弈理论对乘客选择交通工具进行分析，从而找出治理非法营运的根本所在；三是运用市场供给和需求理论、哲学矛盾、政府规制等理论，研究市场竞争、市场失灵和政府干预等矛盾现象的内在联系，从而提出解开绳结的方法。
可行性分析：从上述的文献综述可看出，关于现有的非法营运研究尚待深入，
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而笔者从事交通运输管理工作近十年，积累了治理非法营运、管理出租车和发展公共交通等方面的经验和数据，更重要的是，本研究论文导师是蒋天文博士，他在博弈理论与运用方面有着深入的研究，他能在本课题研究中给予有力的指导。
本研究的创新性在于：一是运用期望损益函数和决策博弈理论对乘客选择交通工具进行分析，从而找出治理非法营运的根本所在；二是借鉴国内外出租车的管理经验和运用市场竞争与政府干预的理论来论述出租车的规制管理，完善出租车的市场体制，从而有效遏制非法营运现象；三是将优先发展公交的实际操作进行展开论述，解决群众出行难问题，非法营运问题将迎刃而解。
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矛盾双方既同一又斗争，由此推动事物不断发展。社会矛盾对社会政治发展与稳定造成了威胁，但同时赋予了持续发展与动态稳定的内在推动力。―黑车‖泛滥、出租车罢驶等社会矛盾出现了，政府通过寻找正确的方法缓解矛盾，社会就向前稳定发展了。
但是，矛盾是普遍的、绝对的，存在于事物发展的一切过程之中，是不可能从社会发展和人的生活中彻底消失的。从我国历史上看，没有一个时期不出现矛盾，我们能做的仅仅是缓解矛盾，而不可能消灭矛盾。因此，我们必须树立―动态的社会稳定观‖，即在承认矛盾与冲突不可能消失的前提下，把矛盾与冲突限制在一定的范围内，容忍适当的社会冲突现象，允许存在一定程度的社会不稳定存在。这就体现了―以人为本‖的科学发展观和社会主义和谐社会的理念。
矛盾非此即彼，强调斗争，我们需要调整事物关系，使其达到和谐，这就需要一个第三方，站在客观、公平的立场上，来评判协调问题，进而能够使矛盾得以有效的解决。有好人，必然有坏人，用公安来调和；有人等待红灯，必然有人闯红灯，用交警来调和；有合法出租车营运，必然有不合法的私家车营运，用交通运输管理部门来调和。在一定程度上，非法营运是交通运输管理部门存在的基础。在当今社会，非法营运是必然存在的，不可能被消灭的，只要政府能调和出租车和非法营运之间的矛盾，尽量压缩非法营运的规模，降低非法营运的社会危害性，社会取得―和谐‖，社会治理就能取得成功。
3.3 非法营运车与出租车的成本对比分析
以东莞为例，根据调查，一辆桑塔纳3000手动档的出租车每天两班24小时营业额一共是600元左右，一个月就是1.8万元。而每月要向公司缴纳7600元租金，支出油（气）费4000元，季度审、年审、保险、保养、维修等费用摊分在每月至少为500元。这样一辆出租车一个月的利润为18000-7600-4000-500=5900元，平均每人收入2950元。而购置一辆长安之星面包车新车从事非法营运，购车款为4万元，按使用5年来计算，平均每月折旧667元。非法营运车在东莞每天工作12小时，普遍有二三百元的营业额，以每天250元来计算，每月就是7500元，减去车辆折旧667
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元、油费2000元、年审保险等其他费用250元，剩下4500元的纯利润。这两辆车的成本收益对比如表1所示。
另外，出租车还需要付出准入成本（如培训费、办理从业资格证和上岗证费、车辆抵押金等）、时间成本（如每月要去公司参加安全例会）、风险成本（如运管部门的罚单、服务质量投诉处罚等）。
表1 出租车与非法营运车的成本收益对比表（单位：元）
出租车 非法营运车 营业额 18000 7500 租金/购车折旧 7600 667 油（气）费 4000 2000 其他费用 利润（每人） 500 250 2950 4583 数据来源：东莞某出租车公司调查资料，2010 这样一对比，相对于合法出租车来说，非法营运车低成本、高利润，而且在市场上自由定价，工作自由，由此吸引了大量的人员从事非法营运，甚至有些出租车司机放弃经营出租车转而从事非法营运。由此可见，非法营运车越打越多的深层原因正是合法出租车高成本低利润和非法营运车低成本高利润形成的巨大反差。
因此，要治理非法营运，就要降低这个反差。分析表1可见，反差主要源自出租车高昂的租金费，而高昂的租金就是政府对出租车行业的垄断和出租车数量的严格管制造成。如果没有了政府的干预，没有牌照费等行政收费，出租车进入完全竞争的自由市场，租金费就是车辆的折旧价加上贷款利息和出租车公司的微薄利润。一辆桑塔纳3000手动档的出租车新车车价为10万元，按照5年营运期来计算，利息约为2万元，设出租车公司的赚取利润为2万元，这样总费用为14万元，再减去5年后的车价3万元，就是11万元，平均每月租金就是1833元，再套入表1，就可得出截然不同的结果，如表2所示。
表2 自由市场下出租车与非法营运车的成本收益对比表（单位：元） 出租车 非法营运车 营业额 18000 7500 租金/购车折旧 油（气）费 1833 667 4000 2000 其他费用 500 250 利润（每人） 5834 4583 数据来源：东莞某出租车公司调查资料，2010 14
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从表2可看出，出租车进入完全竞争的自由市场后，利润反而要比非法营运车高，非法营运者就会转而经营出租车。当然这只是粗略的计算，放开数量限制后，出租车数量增多，营业额将减少没有考虑，减少多少也没有预测数据，但肯定的是，出租车比非法营运车更有竞争力，这就达到治理非法营运的目的。
3.5 政府打击非法营运陷入困境
3.5.1 非法营运的法理分析
在实际执法中，应这样界定非法营运：未经交通主管部门批准，以盈利为目的，擅自利用机动车辆，为社会公众提供运输服务，乘客有要约，司机有承诺，即构成运输合同，而不一定发生费用结算，这样就构成非法营运。―要约‖是指乘客要乘坐该车到另一地方，并愿意支付车费；―承诺‖是指司机答应搭载乘客到目的地，并收取车费。这是非法营运取证的关键和难点。具体取证时，至少要制作乘客询问笔录、司机询问笔录、现场笔录，并需要做全程执法摄像。 3.5.2 查车难
非法营运车辆光明正大地停着待客，对于运管人员来说，明知道它是―黑车‖，但也无可奈何。等到司机和乘客谈好价钱，车辆启动了，执法人员也只能白看，因为法律不允许追车。如果在半路设卡拦截车辆，又遇上一个法律问题：《中华人民共和国道路运输条例》规定道路运输管理机构的工作人员不得随意拦截正常行驶的车辆。如果设卡查处非法营运的，一定是联合公安交警联合执法的。但如果非法营运司机见到前面设卡，要么掉头，要么加足油门闯关卡。剩下能成功拦停非法营运车辆的，大多数是―良民‖，而―老油条黑车‖是很难查到的。因此，运管部门在查处非法营运的执法手段和范围是非常有限的。 3.5.3 取证难
执法人员只有在取得确切、充分的证据后，才能依据认定的事实对违法经营者实施处罚。而乘坐―黑车‖的乘客往往已经受―黑车‖司机的诱导和恐吓而不敢说话，或
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者出于对―黑车‖司机的同情而不想坦白。更有的乘客是司机经常接送的熟人，当执法人员询问时，往往采取抵抗态度，不予配合。现场执法人员明知道这是―黑车‖，但苦于没有证据而只能放行。这些都使政府治理非法营运工作的效果大打折扣。 3.5.4 扣车难
当执法人员掌握证据实施暂扣车辆时，经常遇到当事人不配合，甚至暴力抗法，用身体拦住车辆，躺在车底，或召集同伙来围攻，试图阻止执法人员执行公务。更有点司机趁执法人员不注意，实施―抢车‖。甚至有些―黑车‖已向黑恶势力交保护费，一遇到问题，当地黑势力前来围攻执法人员，令执法人员处于两难境地。 3.5.5 处理难
《中华人民共和国道路运输条例》规定对非法营运者处以3–10万元的罚款，而大部分―黑车‖本身就不值3万元，车主宁愿不要被查扣的车辆，而重新购买车辆，变本加厉地从事非法营运，不到半年时间就可收回成本，形成非法营运治理的恶性循环。
运管部门缺少法定的强制执行措施，面对不来处理的―黑车‖，只能强制报废车辆，而执行费用和执行周期较长，还要支付停车保管费，增大了运政执法成本。更严重的是，有的被查获的―黑车‖司机带上老人小孩来运管部门或政府机构静坐，更有甚者带上农药、汽油或爬上高楼楼顶，用一些过激手段相威逼，使非法营运整治工作陷入尴尬局面。
还有一个重要的难题是，在当今政府的监督体制下，运管部门实施处罚时难过权力关、金钱关、人情关。 3.5.6 执法力量单薄，执法权受限
运管部门的执法人员编制一般是很少的。全东莞市的交通综合执法人员仅600人左右，面对市场上3万多辆非法营运车辆，每个执法人员几乎要管50辆―黑车‖，执法力量严重匾乏。
运管部门的执法人员的执法权受限，不具备交警具有的某些强制性措施的权力。
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如，《中华人民共和国道路交通管理条例》第六十八条规定:―除公安机关外，其它部门不准在道路上设置检查站拦截、检查车辆‖。交通运输管理相关的法规对违章者不合作时的情况没有明确责任，法律法规没有明确赋予运政执法人员有追踪堵截权。而且，运政机关不具有人身留滞权、搜查权等刑事执法权，单靠自身的力量，会在查处案件中会遇到重重阻力。
一方面，运管部门执法力量单薄，执法权受限，面对非法营运如此多的难题，往往是―不作为‖或―少作为‖。当遇到整治非法营运的浪潮时，就做一下行动声势，执法人员的积极性难调动；另一方面，社会秩序被―黑车‖所破坏，出租车司机怨声四起，政府打击非法营运陷入困境。
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4 旅客的交通出行选择博弈分析
4.1 旅客的交通出行成本构成
对旅客来说，准备出行时，可选择的交通工具有公交车、出租车和―黑车‖。根据国外的研究表明，影响旅客选择交通工具的主要因素为出行费用成本和出行时间成本。[25]
旅客在乘坐交通工具过程中所消耗的不仅仅是车费，还有时间。按照西方经济学的影子价格原理，所消耗的时间若用于生产活动中便可创造商品价值，即该段时间若用于非生产性消耗，所造成的效益损失量的货币表现，称之为时间成本。时间成本等于时间乘以时间价值。显然，时间价值对于各人是不一样，如亿万富商比普通工人的时间价值要高；而每个人不同时机也是不一样的，如商人在赶着前往谈生意时的时间价值肯定要比他出外休闲购物时要高，因为万一延误时间造成谈生意失败造成的经济损失是巨大的。
考虑到乘坐―黑车‖存在一定的交通安全风险，故增加一个因素为出行安全成本，表示乘客如果遇上安全事故将面临的损失分摊在本次偶然的出行的费用，也可以用货币值来衡量。安全成本具有很强的主观性，旅客对―黑车‖的危害性认识起决定性作用。当然，影响旅客选择的还有舒适度和个人偏好等因素，在本研究中忽略。
根据决策理论的期望损益函数，旅客选择第i种交通方式的成本（损失）函数为：
Ei=Pi+ViTi+Si
式中: i表示公交车、出租车或―黑车‖，P为车费 、V为时间价值、T为时间、S为安全成本。
4.2 旅客交通出行意向调查
今年年初，笔者站在东莞市石龙火车站作了一项―旅客交通出行意向调查‖。调查表如下：
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在调查表中，问题2的目的是进行时间价值调查：设定公交车和出租车的车费不变，公交车也有座位时。当公交车的耗时足够短时，旅客一定会选择公交车。当公交车耗时逐渐增多，旅客觉得―无所谓‖或直接改为选择出租车，就表明此时的时间差的价值就是10元，就得到旅客的时间价值。如有一个样本：公交车耗时40分钟时选择―公交车‖，45分钟时选择―无所谓‖，50分钟时选择―出租车‖。表明该旅客宁愿多付10元车费，也不愿意浪费多花30分钟在乘坐公交车上。此时，旅客的时间价值=10元/30min=0.33元/min。
问题3的目的是进行安全成本调查：设定出租车和非法营运车的耗时不变。当出租车的费用足够低时，旅客一定会选择出租车。当出租车车费逐渐增大，旅客觉得―无所谓‖或直接改为选择非法营运车，就表明此时的车费差就是旅客的安全成本。公交车和出租车相对于非法营运车安全，故安全成本可视为零。
随机抽取50名旅客作为调查样本。调查的原始数据如下：
样本 问题1 问题2 问题3 问题4 A1 A2 A3 A4 A5 A6 A7 A8 A9 A10 A11 A12 A A A A A A A A A A A A 90 90 80 80 80 80 80 70 70 70 70 60 10 9 9 12 9 10 9 11 13 10 15 11 1000 1000 1000 2000 2000 2000 3000 1000 1000 2000 2000 2000 样本 问题1 问题2 问题3 问题4 A13 A14 A15 A16 A17 A18 A19 A20 A21 A22 A23 A24 A A A A A A A A A A A A 60 60 60 60 60 60 60 55 55 55 55 55 12 9 14 11 13 10 12 16 11 17 12 15 2000 3000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 样本 问题1 问题2 问题3 问题4 A25 A26 A27 A28 A29 A30 A31 A32 A33 A34 A35 A36 A37 A A A A A A B B B B B B B 55 50 50 50 45 45 40 35 35 35 35 30 30 18 16 12 11 9 12 15 12 16 13 15 16 18 3000 5000 3000 2000 3000 4000 3000 3000 4000 2000 3000 4000 5000 样本 问题1 问题2 问题3 问题4 A38 A39 A40 A41 A42 A43 A44 A45 A46 A47 A48 A49 A50 B B B B B C C C C C C C C 30 25 25 25 30 35 35 30 30 30 30 25 25 24 28 16 15 16 11 10 9 11 10 10 9 11 7000 7000 3000 5000 4000 2000 3000 2000 4000 3000 4000 5000 4000 20
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4.3 调查数据分析
4.3.1 旅客选择交通工具统计
问题1的调查结果如图1所示，在50名旅客中，选择乘坐非法营运车的有8人，占16%。
非法营运车,8出租车, 12公交车, 30图1 旅客选择交通工具的比例图 4.3.2 时间价值计算
如图2所示。可见旅客的时间价值随着个人的收入增多是总体递增的。
旅客时间价值（元/min）1.201.000.800.600.400.200.00100020002000200020003000300040005000个人收入（元/月）图2 旅客时间价值分布图
4.3.3 成本函数值计算
以样本A45为例，其时间价值和安全成本分别为0.67元/min、1元。则该旅客此时的交通出行成本函数分别为：
公交车：E1=P1+V1T1+S1=2+0.67·40+0=28.80元 出租车：E2=P2+V2T2+S2=12+0.67·15+0=22.05元
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非法营运车：E3=P3+V3T3+S3=8+0.67·15+1=19.05元
E3< E2 由此，计算出每名旅客对公交车、出租车和非法营运车的成本函数值。函数值最少的，表示旅客认为自己付出的出行成本最少，因而就会选择该交通工具。其中，选择非法营运车的旅客的成本函数分布如图3所示： 成本值（元）45.0040.0035.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00A43A44A45A46A47A48A49A50旅客样本公交车出租车非法营运车 图3 选择非法营运车的旅客的成本值图 4.3.4 假设缩短公交车耗时的分析 假设公交车的耗时缩短为30分钟，原来选择非法营运车的8个样本的出行成本函数值如图4所示。从图中可见，A43和A44两名旅客的成本函数值最少均为公交车，此时，他们就会放弃乘坐非法营运车，转而乘坐公交车。 22 华中科技大学硕士学位论文 成本值（元）35.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00A43A44A45A46A47A48A49A50旅客样本公交车出租车非法营运车 图4 原选择非法营运车的旅客的成本值图（一） 4.3.5 假设下调出租车车费的分析 假设出租车的车费下调至10元，原来选择非法营运车的8个样本的出行成本函数值如图5所示。从图中可见，A43旅客的成本函数值最少为出租车，此时，他就会放弃乘坐非法营运车，转而乘坐出租车；而A44、A47、A48旅客的出租车和非法营运车的成本函数值相当，他们可能会选择非法营运车，也可能会选择出租车。 成本值（元）45.0040.0035.0030.0025.0020.0015.0010.005.000.00A43A44A45A46A47A48A49A50旅客样本公交车出租车非法营运车 图5 原选择非法营运车的旅客的成本值图（二） 23 华中科技大学硕士学位论文 4.4 调查结论 调查结果表明，旅客出行在选择交通工具上进行决策博弈，非法营运成功占有一定的市场份额。如果缩短公交车的时间T1，原来选择非法营运车的一部分旅客会转而选择公交车，因此要大力发展公共交通，加大班次密度，缩短运行时间；如果减少出租车车费P2，原来选择非法营运车的一部分旅客会转而选择出租车，因此要减少出租车的经营成本，压低出租车的车费。这样非法营运的市场份额自然缩减。 另外，时间价值V是随着个人的工资收入增加而增加的，随着人们的收入增加，选择快捷的交通工具的欲望增强，如果其他因素不变，非法营运将越来越多。如果加大宣传，提高人们对―黑车‖危害性的认识，增加安全成本S3值，能减少非法营运的需求。 这项调查是在三种车都共存的营运区间进行的，对于一些公交 ―盲点‖或出租车少的地方，非法营运的市场份额可能会更大。 出租车的车费贵，要付出一定的等车成本。―黑车‖通常便宜，又方便快捷，人们由于信息不充分，对乘坐―黑车‖的风险没有一个正确的预期，认为偶然性的安全成本较小。搭乘公交车既便宜又安全，但候车时间长、乘坐时间长，对于有急事或时间价值很高的乘客来说，耗时成本是巨大的，足以超过车费的考虑，人们宁愿坐―黑车‖，甚至多付点钱也愿意。非法营运问题就是由于公交车的耗时成本高、出租车的车费贵和数量少造成的。 24 华中科技大学硕士学位论文 5 出租车的政府管制存在弊端 清华大学孙立平教授接受媒体采访时表示：―不可否认黑车是一种反制度现象。因为黑车的?黑‘，就在于它是在现有的体制和规则之外。同时，黑车的存在获得了社会中相当一部分人同情，这种同情不仅来自黑车的使用者，也有相当一部分来自对现有出租车业经营管理体制的不满。而这种同情又是源于体制本身的不公正或弊端的时候，对这种反制度行为的治理将会愈发困难，甚至可能演变为一种使事态不断恶化的逻辑。‖[26] 5.1 出租车经营模式 东莞市的出租车行业的经营模式主要是公司经营模式。政府通过行政审批、招投标、拍卖等方式把一定数目的出租车牌照授权给若干家出租车公司使用；拥有牌照的各出租车公司再招募司机负责实际运营，司机每月向公司交纳租金，这是我国几乎所有的城市政府所采用的模式。而温州采用个体经营模式。政府把出租车牌照通过各种方式授权给个人，一个人只能拥有一张牌照，拥有牌照的个人既可以同时负责实际运营，也可以雇用别的司机。 5.2 数量管制存在弊端 东莞市政府对客运出租车实行严格的数量管制。典型的管制论者认为，客运出租车是城市公用事业，具有鲜明的公益性和资源有限性。如果总量失控，容易引发过度竞争、恶性竞争，这不利于政府部门的行业监管，不利于保护乘客权益。因此，必须根据城市规模、人口总量、经济社会发展水平等因素，对客运出租车实行限量控制。[27]但数量管制存在几个弊端： 5.2.1 产生―天价‖牌照，费用最终由乘客承担 政府对出租车行业进行牌照管制，实施典型的―政府垄断‖，政府通过拍卖牌照、 25 华中科技大学硕士学位论文 招投标等形式，产生出租车的―天价‖牌照。 2005年，东莞市推出1200个牌照，采用招投标的形式发放，产权为10年的牌照价格是15万元。2007年，深圳推出2000个牌照，在反复提示风险的情况下，最后依然拍出了50多万元高价牌照。2008年12月，重庆市政府拍卖68张新的出租车牌照，产权年限23年左右，起拍价是50万。目前，丽江出租车牌照暴涨到80多万元，温州被炒到140万。政府对出租车服务市场进行牌照管制，创造了数额惊人的垄断租金，这些垄断租金，大部分是进入了政府的财政收入的。 高昂的出租车牌照费最终承担的便是乘客。对于乘客来说，乘坐出租车要向政府缴纳如此高昂的税费，倒不如乘坐非法营运车。这正是非法营运难治理的原因之一。 5.2.2 导致市场供求失衡 出租车数量应该由市场价格和市场供求等因素决定的。但政府取代了市场的角色，管制出租车数量。由于存在信息的不对称，政府不可能确定城市应有的出租车数量。而且，政府为了追逐高额的―垄断租金‖，不可能投放过多的出租车。当供不应求，群众―打的难‖时，政府管制的结果就是非法营运泛滥。 5.2.3 容易滋生腐败现象 政府感觉到高价牌照的弊端，就出台相关的政策。在《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》中明确规定，所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策，今后应逐步从有偿转为无偿。广东省采取以企业综合素质和服务质量为主要条件的招投标方式配置出租汽车经营权，择优确定经营者。而深圳拟采用限定最高价格的有偿使用方式，分配给符合条件、经营信誉好的企业来有偿使用。但是如何界定企业的服务质量和经营信誉呢？在我国现行的体制下必定会出现权力寻租，产生腐败，这是执行过程中面临的现实问题。总之，无论以何方式分配经营权，只要是政府垄断出租车的牌照，难免会滋生腐败现象。不仅政府官员会腐败，出租车公司也会腐败。2009年东莞某些出租车公司涉嫌违规收取每辆出租车12万元的茶水费就是很好的例证。 26 华中科技大学硕士学位论文 5.3 价格管制存在弊端 政府对出租车价格进行管制的理由主要有三条:一是由于司乘双方的信息不对称，司机的信息明显多于乘客，如果价格由双方自由磋商而定，司机很可能会欺诈乘客；二是可以减少交易成本，使当事人免去讨价还价的时间耗费；三是避免司机哄抬价格或进行低价无序竞争。[28]但价格管制存在弊端： 5.3.1 扭曲市场交易，损害多方利益 价格应该由市场因素决定，包括供求关系、油价、车价等因素。实行价格管制后，市场体系中的价格机制完全失去了发挥作用的可能，车主不可能再通过降低价格的方法来吸引乘客，乘客无法从出租车的相互竞争中获得价廉物美的服务。 当定价高于市场均衡价时，价格管制导致乘客支付高价格，而司机失去很多客源。当定价低于市场均衡价时，人们就疯狂地争抢出粗车，减少了对真正很有需要而愿意支付高价钱的乘客的供给机会，产生―打的难‖局面，社会资源配置没有最大化，而司机从中也不会得到好处，积极性难调动。 司乘双方的信息不对称问题，可由政府提供最高限价来解决。而讨价还价本身就是市场的特点，乘客更关心的是车价而不是一点点的时间耗费。出租车行业本来就是一个非常典型的买卖市场，司机是卖方，乘客是买方，双方在自由公平的交易中获利。试想如果政府对豆腐、青菜都定价管制，就不会有今天物美价廉、丰富多彩的餐饮业。大量非法营运车的出现，体现了司机和乘客在讨价还价中获得―双赢‖，得到效率的最大化。 5.3.2 增加政府的管理成本 正如出租车数量管制一样，政府不可能获取准确充足的信息来决定一个城市合理的出租车价格，这就导致了在市场经济体制下的一个怪现象，全国各地经常召开出租车价格听证会，而且逢听证必涨价，也很难平衡各方利益。政府为此付出很大的管理成本。 政府要为一个城市制定出租车型、各车型是否不同价格，如何体现为乘客提供错 27 华中科技大学硕士学位论文 出租车经营者超过三分之二是―自我雇佣‖的车主型司机，挪威甚至要求所有的经营者自己必须是出租车司机。 很多人担心，经营者个体化可能降低出租车事故的偿付能力和服务质量监管能力。政府可设定以下市场准入条件来解决：一是购买强制性的责任保险，当出现事故时主要依靠保险来赔偿；二是进行安全驾驶资质审查，规定驾驶年龄和无事故驾驶年限；三是进行必要的职业技能培训及考核，包括道路的熟悉情况、礼貌用语、应急技能等；四是审查出租车的技术标准，限定车辆的外观，而不是限制车型，然后统一喷涂颜色；五是强制安装GPS和服务质量评分仪器，乘客可在服务过程中评分，并累积在该车车顶的电子屏幕上，政府可定期对服务质量积分进行奖惩，乘客也可根据此积分来选择服务质量较好的出租车，司机就会为经营自己的积分来为乘客提供优质服务。 根据鲍莫尔的可竞争市场理论，在完全可竞争的市场，进入市场或退出市场应该是完全没有障碍的。因为是来自潜在进入者的潜在竞争，能对市场中出租车经营主体的均衡行为产生有效约束。市场的特点就是要优胜劣汰，当潜在进入者觉得出租车有利可图时，便可通过付出最少的成本进入经营；当现有经营者认为无利可图或被市场淘汰时，付出最少的沉淀成本，就可退出市场。这样，出租车市场就可健康发展了。 7.2.2 放开数量管制，兼用宏观手段调节 群众的出行需求大于出租车数量的供给，而政府对出租车的数量管制，导致了非法营运的出现甚至泛滥，因此，需要放开出租车的数量管制。 出租车是一种可以由市场调节的―商品‖。当市场上出租车数量过多，利润率偏低，一部分出租车将自觉退出市场；当出租车数量过少，利润率偏高，这又会使得行业外人员选择投资出租车，直到出租车市场的供求平衡。而且出租车的沉淀成本少，进入与退出容易，市场更能快速有效地调节出租车的数量。因此市场调节的结果不会使得出租车源源不断地进入市场而不退出市场，市场的调节作用会使出租车数量保持在一个较为稳定的水平上。[37] 放开出租车数量管制，一定会导致出租车数量增加。那么，是否会引起交通拥 38 华中科技大学硕士学位论文 堵和环境污染这两种负外部效应呢，是否会造成空载率攀高呢？ 从其他一些国家放开出租车数量管制后的情况来看，未有任何资料表明，出租车数量的增加会加重交通拥堵和环境污染。而实际上，就算东莞市实施严格的出租车数量管制，也一样同时存在大量的、甚至比出租车还要多的非法营运车。日益加重交通压力的不是出租车，而主要是私人轿车的急速增长。 东莞市出租车的空载率高的原因不是因为出租车少，而是因为出租车均以巡游和站点候客服务为主，巡游服务又远多于站点服务，预约服务的比重微乎其微。以巡游为最主要服务方式显然会产生较高的空驶率。而在欧美以及澳大利亚和新西兰，预约服务大多占出租车服务的50%以上。东莞市政府要做的工作并不是限制出租车的数量，而是要大力发展出租车预约方式，并给予鼓励，这样才可提高出租车的承载率，节约道路资源，保护环境。 当然，出租车数量不全应由市场决定，市场也会因为道路资源、信息等因素失灵。政府可对出租车征收出租车营运税来调节。在一些人口密度较低或公共交通欠发达的地方，可少征收出租车营运税，让市场占主导；在一些人口密度较高、道路资源紧张、公共交通发达的地方，可高征收出租车营运税，以鼓励群众乘坐其他公共交通工具。因为出租车在公共交通工具中的效率是最低的。 在有数量管制的情况下，出租车牌照通常具有高昂的市场价格。数量管制一旦取消，这些财产顷刻贬值。政府应否对原有牌照持有人给予补偿呢？如果当初出租车牌照是政府价格招标或拍卖的方式出售给商人的某种权利，收回时应予补偿。如果当初政府仅作行政审批发放牌照的，就不应该补偿。 7.2.3 放松价格管制，政府设定上限价 西方经济学认为，市场供求决定价格，价格作为一种市场信号又反过来可平衡市场供求。当市场上出租车稀少，人们就愿意支付更高的价钱乘坐，出租车得到高回报，刺激潜在进入者进入出租车市场，解决―打的难‖问题；随着出租车的数量增加，经营者不得不降低运价以吸引乘客，部分经营者觉得无利可图，就会退出市场。这其中，价格发挥了杠杆作用，调节了市场供求关系，使市场资源得到优化配置。因此，政府不能对出租车运价进行定价，否则一切措施将失效。 39 华中科技大学硕士学位论文 市场是一部成本低廉、运作精巧、效益最佳的机器，绝大多数情况下，其本身就能有效地调节经济运行活动。所以，政府尽量利用市场固有的力量去解决问题。只有当市场明显失灵而政府干预显然有效时，才可适当采取政府干预行动。 泰国曼谷出租车租价就不受管制。新西兰可以让出租车公司各自自由定价，但需要给政府备案，并必须在车子内外张贴价格信息。 寻找价格的讯息费用高，以及乘客和司机之间的信息不对称是支持运价管制的最强的理由。乘客有时不知道离目的地有多远，需要支付多少费用，在没到终点前无法知道这辆出租车的服务质量。为了解决信息不对称问题，信息弱势方可以通过设计某种方案来主动识别对方的私人信息。由于获取完全信息的成本高昂，只能容忍于一个适当的搜寻范围而不是把所有潜在的信息都进行评估，正如一个理性行为人不会为了买一块价格最低的方糖而询问所有商店。[38] 东莞市可以考虑通过政府设定上限价来解决问题：政府为出租车运费设定一个标准价，并允许最高上浮一定的百分比（如60%）。每辆车的司机自主确定一个百分比，显示在车顶电子屏幕上，即表示当前按标准价的百分之几来收费，如淡季可能是80%，旺季可能是160%，车辆档次高的，可能高点，车辆档次低的，可能低点。这个百分比的就是价格指标，司机可以在上限价范围内随时作调整。当然也可以讨价还价，但不允许超过上限价。这样，乘客就可以根据车顶电子屏幕上的价格指标及服务质量积分来自由选择乘坐出租车。另外，如果司机进行不合理的收费，乘客可通过车上设置的服务质量评分仪评分或投诉。由于有上限价的保障及评分投诉机制，乘客的利益就得到保障。事实上，现在长途客运班车的票价就是执行上限价管理的，实践证明这种管制方式是有效率的。 如果政府放松出租车的管制，一部分―黑车‖转为合法的出租车，一部分―黑车‖被廉价优质的出租车所淘汰，―黑车‖的数量将大大减少，非法营运问题将大大缓解。但近年来，非法营运现象越演越烈，出租车矛盾不断激化，人们对政府治理的怨言增多。国内学者纷纷呼吁要放松对出租车的政府管制，却遭遇强大的阻力，议而不行，进展迟缓。这是因为根深蒂固、盘根错节的行业既得利益形成了维护现有管理制度的坚固堡垒。这是放松管制改革必须面对的现实条件。政府应该从公众利益出 40 华中科技大学硕士学位论文 发，从维护政治稳定的高度出发，对现行的出租车管理体制进行改革，化解非法营运与出租车的社会问题。 41 华中科技大学硕士学位论文 结束语 任何存在的事物都有其存在的原因。非法营运现象，就是由于公共交通不完善和政府对出租车的严格管制，引起公共交通和出租车的有效供给不足所致。因此，政府要优先发展公共交通，全面放松对出租车的管制，满足人们的出行需求，―黑车‖就会自然被社会淘汰。 优先发展公共交通是我国的国家战略，但从非法营运和城市交通拥堵的现象看，东莞市的公共交通明显滞后于经济发展。发展经济，交通先行。不只要修桥铺路，更要发展公交。这是任何一个城市，任何一个国家都必须要大力发展的事业。只有实现―人们去哪里都方便，没有必要乘坐非法营运车‖这个目标，非法营运就可―无为而治‖。 我国实施改革开放，从计划经济转向市场经济体制，释放了巨大的生产力，社会经济得到蓬勃发展。但是，东莞市社会还存在很多计划经济的影子，阻碍了市场经济发展和社会进步。对出租车的政府管制引起非法营运的泛滥，正是例证。改革需要继续深入，需要将出租车回归市场，付之活力。 对于如何开展打击非法营运工作、如何提高群众的安全意识等方面，也是治理非法营运的措施，但本文认为并不是根本所在，不作探讨。 42
