这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要,发展适度规模经营,发展集体经济。这又是一个很大的前进,当然这是个很长的过程”。(5)党的十七届三中全会对农村改革和发展做出新的重大决策,我们要进一步解放思想,把改革推向前进,使农村的各项体制机制更加健全,充满活力;使党在农村的各项政策更加完善,符合民心。
第二,实施严格的耕地保护制度。中国耕地资源有限,且有不断减少的趋势,国务院在《2008—2020年国家粮食安全中长期规划》中重申,必须守住18亿亩的耕地红线,以保证中国的粮食安全。首先,要制定国土利用规划,做好土地复垦和中低产田改造。政府要鼓励农民发展生态农业,提高耕地质量,实现可持续发展。其次,要完善《农村土地承包法》中有关土地流转的规定,明确土地流转中各方的权责、流转的程序、纠纷解决机制等具体问题,规范土地流转市场,严禁农村承包土地流转中随意变更土地用途的行为。再次,要细化《土地管理法》和《农村土地承包法》中有关禁止非法占用农业用地、任意改变土地用途的规定,明确违法行为的法律责任,严禁到农村乱圈乱占耕地,严厉打击非法占用耕地的案件。
国家在保护耕地时也必须平衡粮食主产区和二、三产业发达地区的利益。在现有的分工模式下,产粮区的地方政府和农民承受着巨大的压力,他们一边要保证粮食生产以维护国家的粮食安全,一边要忍受着由于粮食效益降低导致的发展困难,这是不公平的。所以,国家在社会资源的二次分配中,应当给予产粮区更多的倾斜。要加大对粮食主产区的财政转移支付力度,加大财政对产粮大县的奖励力度,加大对这些地区的教育卫生等公共服务设施和公用基础设施建设的投入。在安排大中型工业项目时,要优先考虑安排在传统农区。对以农产品为原料的农产品深加工项目,原则上一律安排在县域境内,实现农产品就地加工、就地升值和农民就地转移就业,使粮食主产区的农民分享到国家工业化和城镇化的成果,实现产粮区和经济发达地区的均衡发展。
第三,加强粮食综合生产能力建设。加强粮食综合生产能力,各级政府责无旁贷。要像发展城市那样发展乡村,像抓工业项目那样抓农业生产能力建设,加大对农业的投入,建立财政支农投入的稳定增长机制。现在,农业基础条件差,粮食生产能力弱,国家要进一步加大对农村“六小工程”的投入,恢复原有的农田水利设施,提高了农业的防灾减灾能力,扩大旱涝保收农田面积,改造中低产田,提高单位农田的产出率;加强粮食综合生产能力是个系统工程,既要加强农村内部的农田水利道路建设和村庄整治,又要加强农村外部的为农业服务的相关产业的能力建设,要统筹规划,做好为农服务的大文章。
要实行工业反哺农业,城市支援乡村,出台优惠政策,拓宽农业投入来源渠道,健全农业投入保障机制,吸引城市资金、人才、技术下乡,兴办农业园区和农业产业化龙头企业,从根本上改变乡村落后于城市,农业落后于工业的状况。
第四,优化粮食生产的外部环境。要构建完整的农业社会化服务体系和健康的农资、农产品市场流通体系,提高粮食生产的社会化服务水平和质量。农业科技和气象部门要为粮农提供病虫害防治预报和中长期旱涝预报和短期天气预报,开展农业技术咨询
等服务;农资部门要及时提供优质种子、化肥、农药;工商、质检部门要加大对农资市场和产品的监督检查,严厉打击利用假种子、假化肥、假农药和劣质柴油的坑农害农行为。物价部门要严厉查处农资产品乱涨价的违法行为。粮食加工和流通企业、尤其是国有粮站要发挥主渠道作用,按国家规定的优质优价和最低保护价政策,敞开收购粮食,严禁压级压价,杜绝“卖粮难”。要拓宽销售渠道,做好供需衔接,推行定单农业,降低粮农的市场风险。金融部门尤其是设在县以下的各类金融机构要开展农户小额贷款和中小企业贷款,提供方便及时的金融服务和资金支持。保险机构尤其是农业保险公司要在试点的基础上,全面发展农作物、大牲畜和大型农业机械的保险,降低自然灾害等对粮食生产的影响。
第五,发挥农民在粮食生产中的主体作用。发挥农民主体作用的前提是尊重农民的意愿。要尊重农民的财产权和经营自主权,用示范的方法,引导农民发展现代农业;用市场的力量,引导农民提升粮食生产水平。要适时放开粮价,缩小国内外市场的价格差,同时用足世贸组织对农业的黄箱保护规则,加大对粮农的直接补贴,使粮食生产成为有利可图的产业;发挥农民主体作用的核心是培育新型农民。要加大对农村教育、文化、卫生等事业的投入,改善农村的办学条件,提高义务教育的办学质量,大力发展农村的职业教育和职业培训,提高农民在市场经济条件下发展现代农业的能力;发挥农民主体作用的关键是提高农民的组织化程度。在市场竞争激烈、利益主体多元的情况下,农民联办的专业合作经济组织很好地解决了家庭经营与社会化生产之间的矛盾。农业行业协会是联系农民与市场之间的桥梁,在开拓市场和提高农产品竞争力方面具有不可替代的功能。工商、财政、金融和税务部门要做好服务,引导和促进农民合作经济组织与行业协会的健康发展。
我国经济社会发展已经进入了新阶段,党中央提出的全面落实科学发展观、实行“五个统筹”,给解决中国的“三农”问题带来了新的希望、措施和办法。中国的粮食生产尚处在爬坡阶段,但是,机遇与挑战并存,困难与希望同在,只要我们在党中央的领导下,坚持改革,艰苦奋斗,我们就一定能够实现全面小康社会的建设目标,也一定能自力更生地解决中国人的吃饭问题,并为世界的粮食安全作出贡献。
(1)《安徽年鉴(2007)》[J],安徽年鉴社,2008. (2)《安徽年鉴》(1984~2008)[J],安徽年鉴社.
(3)《科学发展在安徽》编委会.科学发展在安徽[M],合肥:安徽大学出版社,2008:4. (4)滁州市第二次农业普查报告[C],滁州市统计局,2008.
(5)邓小平.邓小平文选(第三卷)[M].北京:人民出版社,1993:355. (责任编辑 顾 锦)
影响当前中国粮食安全保障的因素及对策分析
摘要:国以民为本,民以食为天。粮食安全是是社会稳定和国民经济发展的基础。但是目前仍有许多因素制约着我国粮食生产能力的提高,我们必须未雨绸缪,及早着手研究保障我国粮食安全的应对措施。目前,中国连续四年粮食生产获得大丰收,从而为中国的粮食安全筑起了一道坚固的防线。
关键词:中国粮食安全;保障;因素;对策分析
中图分类号: F326.11文献标志码: A文章编号: 1673-291X(2008)13-0043-01
当前,国际粮价持续走高,全球出现粮食危机。有些发展中国家开始闹粮荒,并由此引发骚乱。作为发展中大国,中国却太平无事,安定祥和。真所谓“手中有粮,心里不慌”。中国历来重视粮食生产,过去就曾有过“以粮为纲”的方针。进入新时期,我国对粮食生产更加重视,尤其是党的十六大以后,国家在全国免除了农业税,并对粮食生产进行补贴,极大地调动了农民种粮的积极性。 要清醒地看到,中国有13亿人口,人口数量是全世界总人口的20%,而且人口数量还在不断地增加,中国仅有18亿亩耕地,耕地面积占全球耕地面积的7%,而且耕地每年还在不断地减少,这18亿亩耕地中,有相当部分是中低田。人口不断地增加和耕地面积的不断减少,给我国粮食安全带来了极大的压力。
中国人口多、底子薄,长期以来,我国对农业的投入也严重不足,农业基础设施十分脆弱,抗御自然灾害的能力很差。而随着全球气候变暖,各种自然灾害不断地向我们袭来,有的还相当严重。今年春天发生在中国南方的雪冰灾害,就是一场极其罕见的自然灾害,它给我们农业生产造成了极大的破坏。
中国现有的农业水利设施,大多是在20世纪80年代之前修建的,因年久失修,设施严重老化,破坏严重,不能发挥正常的效益。有些地方有水灌不上,水多无法排,严重影响了农业生产,尤其是粮食安全。
农业产品价格偏低,尤其是粮食价格偏低是影响农民种粮积极性的重要因素。而与粮价偏低形成鲜明对比的是农资价格一路攀升。以今年为例:尽管国家出台政策给种粮农民实行农资补贴,但远远赶不上农资价格上涨的幅度。
由于种粮效益低,农村大量劳动力纷纷地向城市转移,弃农经商,进城务工成为潮流。现在,农村留守劳动力大多是中老年人,其中又以50岁以上者居多,青壮年劳动力很少。
而重中之重的问题,是要从思想上解决一些地方领导对粮食生产的认识问题。每年中央都发一号文件,再三强调三农问题是重中之重。然而,到了基层,在一些地方就变成了一句空论、一个口号。有些地方的重中之重不是三农、不是粮食,而是招商引资项目。
存在的问题就意味着发展的动力。我们要采取有效措施,把一些重点问题解决好,使我国的粮食安全更上一层楼。笔者认为,首先要严格控制人口过快增长。有的富人名人倚仗自己有钱,无视国家计生政策,随意超生,在社会上产生极坏的现象。有些地方超生开始抬头,这件大事应该引起各级政府的高度重视。其次,要严守18亿亩耕地,要严格土地执法,严惩土地违法犯罪,严格节约用地。
随着中国经济实力的增强,国家应加大对农业的投入,大规模进行农田基本建设,改善农业生产条件,夯实农业基础,提高农业生产抵御自然灾害的能力。一些主要水利设施,最好由政府管理,不要民营。如果交给民营,政府省心、老板欢心、农民伤心,这是老百姓的切身体验。重要的农业生产资料,如种子、农药、化肥等,应交由农技部门经营,实行国营专卖、一条龙服务。每年农资打假,年年打假,年年有假,其中一个重要原因,是个体经营惹的祸。实行国营专卖,进货渠道正规,假货自然少了。
袁隆平去年曾经建议提高稻谷保护价,他说,谷贱伤农,现在粮价太低了。这位“杂交稻之父”讲得很有道理。笔者曾经把干部工资和粮价作过比较。20世纪60年代,我国一般乡镇干部的月工资为36元左右,而当时的大米价格为0.15元/斤,干部日工资折合8斤大米。现在一般干部月工资为1 500元左右,而大米价格为1.3元/斤,干部的日工资约合38斤大米。这些年干部工资增长40倍以上,而大米价格增长不足9倍。
现在,一斤大米抵不上一支烟,一碗饭抵不上一块糖。正是由于粮价太低,一些人根本不把粮食当回事,浪费现象十分惊人。走进宾馆饭店、学生食堂,丢弃的馒头、包子、米饭、面条,随地可见。相反,人们却很难发现有丢弃的烟、酒、副食。为什么呢?因为贵了他丢不起。适当提高粮食价格,既能调动农民种粮积极性,又可以减少粮食浪费。
总之,只要我们沿着十七大指引的方向走下去,与时俱进,用科学发展观指导农业生产,我国的农业一定会不断发展,我国的粮食一定会更安全。
粮食危机------农业现代化的梯子是怎样断裂的
周 立 《晚报文萃》 2008年第23期
●所谓农业现代化,就是借助土地,把石油转化为粮食
●现实问题是,我们的思维,都已经换成了发展主义的思维,换成了石油农业和化学农业的思维,很难转回头去欣赏可持续的自给自足的小农耕作传统,我们甚至会称之为愚昧落后。
扭曲的现代农业
有位农业专家曾说,所谓现代农业,或者所谓农业现代化,就是借助土地,把石油转化为粮食。此言非常深刻,事实也大体如此。这几十年来,产业化农业体系在全球范围内的扩张,使得粮食产量与石油供应,出现了越来越紧密的相关关系。
通过能源的投入,带来粮食的产出,是产业化农业成为主流农业模式后,必然出现的现象。虽然这只是世界上3%的农民所为,97%的农民仍主要依靠人力和畜力,但这3%的农业机械化、石油化和化学化,已经成为全球范式,成为包括中国在内的诸多后发国家模仿的对象。在欧美发达国家,补贴统统落到产业农业上,而不是自给自足的小农经济。事实上,美国政府协助大资本挤垮小农业,最终使小农场纷纷走向了破产兼并的道路。中国农业也近乎是在亦步亦趋地模仿美国,也出现了大资本挤垮小农的趋势。这会进一步加深农业和能源,和全球环境变暖之间的联系。我们已经看到,石油农业和化学农业在世界上大行其道。目前在中国,也是大行其道。
另一个问题接踵而至,这样的模式能不能持续?如果能源是无限供给的,石油是开采不尽的,生态环境是一直可持续的,这样的农业模式就可以一直往前走下去。可惜,这些基本假设都不成立。当前,人类发展已经遇到了一个瓶颈,就是能源紧缺。与石油危机相伴而生的,就是粮食生产危机。高油价,必然伴随着高粮价。这就带来了机械化、产业化农业生产的危机,也使得现代农业的图景,规模农业的图景,到此为止。进入现代农业俱乐部的国家,会进一步俱乐部化。而没有进入这个俱乐部的国家,将永远被排斥在外。美国式的现代农业,可能永远会成为一个梦想,更确切地说是幻想,而不再可能是后发国家的现实了。美国梦,将永远是一个梦。因为仅仅依据资源条件,就决定了世界上只可能有一个美国。
2007年,有一本书在中国热炒,题目叫《富国陷阱:发达国家为何踢开梯子?》,说的是当今发达国家,正在试图踢开那个能使发展中国家爬到顶端的“梯子”,即行之有效的政策和制度,并向发展中国家介绍所谓的“好政策、好制度”,以此来阻止发展中国家的发展。但现在的更为现实的情况是,后发国家上升的梯子,不仅是被发达国家踢开了。仅仅就能源的可持续供给上,这个梯子自己就已经断开了。
现代化大机器是非常脆弱的
危机已经摆在面前,我们难道没有逃生之路吗?仅就农业模式而言,逃生之路就是逐步恢复,至少是有意识地保留和保护依靠人力和畜力的小农耕作,逐步减少甚至斩断近几十年来才形成的农业对于石油、化肥和农药的依赖。可惜,让这样一部庞大的现代化大机器,停止原有的运作模式,重新转向对于小农耕作模式的臣服,几乎是不可能的。所以,我们说,这条逃生之路是狭窄的,在资本主导世界的今天,近乎不可执行。
但从现实可行性上讲,我们又别无选择,只能重提自给自足的小农经济,只能重新设想靠劳动力,靠畜力作为主要的耕作动力的制度,只能试图重建本地化的、自给自足的食物体系。这可能是唯一的选择,这也是更具有生命力的农作模式。是的,机械驱动的农作模式,看来更为强大,但是一切断能源供给,马上就会车轮停转,它又是非常脆弱的。说大一点儿,整个现代化系统,都是非常脆弱的。2008年中国雪灾、汶川地震、南方水灾等发生后,油、电、粮食、道路、手机信号等任何一条供应链的中断,都会带来灭顶之灾,就显现了现代化系统的脆弱。
现实问题是,我们的思维,都已经换成了发展主义的思维,换成了石油农业和化学农业的思维,就很难转回头去欣赏可持续的自给自足的小农耕作传统,我们甚至会称之为愚昧落后。我们看到,美国已经走上了这条不归路,没有办法回头。它只能加强对石油等能源的控制、加强可替代能源研发、加强粮食体系的全球扩张。一旦走上这条不归路,就会产生路径依赖,就只能一路走下去了。
甚至连朝鲜这样的后发国家,都难以再走回头路了。温铁军先生的调查发现,朝鲜已有两代人没有人力和畜力农作的经验,农民们已不会看天时,不会堆肥,不会使用传统农具。原来依靠苏联建立的一整套现代化农业模式,在苏联解体之后,几乎全部瘫痪。苏联给朝鲜的一整套农业机械,无法运作,甚至连零部件都无从更换。而且朝鲜没有油气资源,又没有钱去买石油,那些大型机械就只能停在地边,成为一堆废铁。而重回到靠人力劳动、靠畜力耕作的模式,十分困难,因为已经有两代人只会用拖拉机,不会靠双手耕作了。1990年代以来,朝鲜农业大幅度减产,仅仅不懂收割、打场等收获损失,就达到了36%,由此,引发了粮食危机,出现了饥荒。
极化效应与全球危机
从农业,到能源,到环境,前景显然不容乐观,因为这套模式,还在极化效应当中。人类要想改变自己的生产模式、消费模式,改变自己的思维,改变自己追逐利润、追逐财富、追逐欲望满足的行为模式,近乎是不可能的。读经济学,读懂了均衡,只是读懂了一半,还需要读懂的另外一半是极化效应。否则,你的经济学只能得50分,或者说50分还不到。因为在经济社会和环境发展的大方向上,这个世界主要是在极化效应的运作模式当中。小企业和大企业、小银行和大银行、小国和大国、穷困地区和富裕地区、穷人和富人……从总体趋势上,市场是在将这个世界推向两极分化,而非协调均衡。仅就农业而言,回到勤劳致富,回到自给自足,回到本地化农业,回到依靠劳动、依靠畜力的可持续生产模式,都几乎已是不可能的任务,遑论整个人类行为的改变呢!
人类走向危机的程序就是这样启动的。粮食危机和能源危机一并爆发,并且螺旋式发展上升,最终又和金融危机、环境危机、消费危机和生态灾难相伴随,酝酿着下一场更大规模的危机。我们要想让这些危机不再出现,只有斩断现有的发展链,寻找到新的出路。但是,现在我们所能做的,还只能是做一些局部的努力,做一些改良性的行动,使一批先知先觉者,能够及早回转。未来,我们必须找到出路,否则我们也就没有了未来。 (摘自《环球时报》)
农村土地流转相关问题研究
*课题组长秦传胜,成员凌代才、朱先明、班业龙、葛盛林、丁鹏、李昌武、刁硕文。
摘要:土地流转已成为实现农业现代化和促进新农村建设的时代命题。中部农业大省土地流转的实际状况如何,约束土地流转的因素有哪些,如何引导土地流转积极稳妥合理地朝前发展,值得关注。本文通过对较具典型意义的巢湖市的调研,概括了此类地区当前土地流转的一些特征,认为土地流转对土地经营效率提高的预期功能尚未很好实现,对农民增收的作用尚未充分释放。对土地流转不充分的原因进行了分析,并针对性地提出促进土地流转的政策建议。 关键词:土地流转; 流转模式; 流转土地供求 中图分类号: F301.3 文献标志码: A
改革开放以来,家庭土地联产承包责任制发挥了巨大作用,取得巨大成功。但随着我国经济社会总体上进入新的发展阶段,土地经营管理制度中的规模分散、效率低下等问题已日渐突出。近年来,各级政府出台诸多决策以推进农地流转,虽然取得一定的成效,但是与以农民利益为核心的农村经济社会现实特征尚难有效契合,导致土地流转没有达到相应的政策预期。在中国城镇化和新农村建设全面加速推进过程中,如何有效促使土地流转、提高土地经营效益,以推动农业发展、农民增收、农村繁荣,已成为时代命题。
安徽省巢湖市是一典型的农业市,具有欠发达地区经济社会发展的共同特征,其表现有:工农经济发展脱节,农业资本有机构成较低,新农村建设基础薄弱,存在大量农村剩余劳动力;土地经营方面,则为土地抛荒问题严重、土地流转低效、土地效益低下等。因此,选择巢湖市土地流转为样本进行分析,具有一定的代表性。
一、 安徽省巢湖市土地流转现状分析
安徽省巢湖市为典型的农业市,农业人口372.7万人,占总人口比例82.7%;(1)耕地面积387.8万亩,农业人口人均耕地仅为1.04亩。与农业税改前的大面积抛荒、少量的流转以及部分的“倒贴皮”相比,税改后的土地流转呈逐渐扩大态势。2007年7月总流转土地为54.9万亩,占总耕地面积的12.9%,农作物耕种面积已达到总耕地面积的97%。土地流转带动土地利用率的提高,其本身态势见表一。
(一) 流转方式多样、传统。
该市当前土地流转形式主要有转包、租赁、转让和互换等。其中转包为最主要的形式,占68.4% ,包含直接转包流转和间接转包流转。直接转包流转中,农户直接与承包者达成协议取得相应收益;间接转包流转则农户与自然村或居委会签订协议并从中获取收益分成,自然村或居委会将集中成片的土地与承包经营者签订协议,农户的承包权以及相应的义务不变。其次为互换,即农户之间或农户与农村经济组织之间为便于耕种管理交换承包地块,土地承包的权利义务与发包方(一般为自然村)协议后决定是否转移。再次为转让,即农户将承包期内的土地按照合同协议转让给第三方,转让后的农户其承包权和经营权自动消失。这种形式的性质决定了其发生规模不大,而且在农民法律意识不强、合同程序不规范的情况下,转让后存在纠纷的可能性较大。但是在诸多流转方式中,欠缺了最有发展前途和市场潜力的土地入股模式,显示了辖区土地流转的原始性和滞后性。
(二) 流转地域渐进扩大。
伴随着劳动力转移由城郊和乡镇向广大偏远农村的渐进扩大态势,农村土地流转也存在同样的地域扩展特征。开始是郊区和乡镇,少数零散农户具有地域优势、信息优势和技术优势等,出现部分劳动力转移,从而导致小范围小规模的土地流转。随着劳动力转移速度加快,以及农业税收的免除和各项优惠政策的逐渐落实、种地绝对效益增加,土地流转出现规模的急剧扩张,地域上逐渐扩大,显示了农村土地流转在新形势下的阶段成长性。
(三) 流转对象主体为亲族和近邻。
与经济发达地区承包主体多元化态势相比较 (2),欠发达地区其承包主体以亲戚、同村居民为主,占总体流转笔数和规模的50%以上。在转出对象上,第一选择亲戚,其次为同村农户,最后为行政村指定人员,实质意义上的市场流转比例不到10%。低信任社会必然导致资源分配存在“差序格局”[1],在土地流转中表现为与土地承包权所有者有亲近关系者优先得到经营权;交通不便、信息闭塞、成本效益比例失调尤其是市场中介组织的缺失致使外界潜在的承租主体难以有效竞争土地经营权,从而阻碍土地的市场流转。
(四) 流转期限以短期为主。
辖区流转期限在一年以下的土地流转占总规模51.4%,而适应农业投资周期和稳定规模效益的3年期及以上土地流转占总量不足23%。阻碍长期流转的第一要素为土地潜在的保障功能 (3),其次是土地的用途在长期流转中可能的改变,第三是土地优惠政策的持续加码,在土地收益重要性逐渐弱化的趋势下 (4),短期流转则能够保障承包权所有者的主导权和选择权。
(五)流转后的土地仍进行无差异化经营。
贺振华认为,[2]土地流转并不会提高土地的生产效率,除非流转后增加了新的生产要素或者原有的生产要素发生了质的提高。辖区土地流转过程中,受制于流转对象、期限、资本等综合因素,对转入土地进行调整以实现较大规模经营的仅占16.4%。(5) 对于绝大部分转入土地,转入者还是在原有零散规模上种植传统农作物,仍实施非差异化耕种,在扭转和抑制了土地抛荒造成长期土地利用率不足的同时,高效农业经济作物和土地规模经营的优势尚未凸显,转入土地非差异化经营反映了流转背后的实质内容:土地效率未能与土地利用率同步提高,印证了相关学者的观点。
二、土地流转的约束因素分析
(一)农民传统思维未突破,流转意识不强,求变意思淡薄。
农民传统思想意识仍很大程度上制约新时期下的农地流转,“恋土”情结较浓、求变意识较弱、土地流转意识相对淡薄,以及对《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等政策性法律法规了解有限,对流转主体享有的权力和履行的义务认识不足,表现在流转积极性不高、“打工不行,回家还有一亩二分地”等传统思维上。根据对农户调查的抽样统计,农民意愿转出土地的由2004年的43.7%下降到2007年的5.6%。究其原因:一是土地绝对收入逐年增加、优惠政策对土地流转的逆向激励。近年来随着粮食类产品价格的普遍上涨,土地的亩均净收入绝对数呈增长态势。国家逐年增加“一免三补”力度,直接惠及土地承包权所有者,而非土地实际经营者。频繁的政策调整和基层政府职能的缺位、越位和错位,导致农民对转出土地的补贴力度和受惠人心存疑虑,尤其是对土地的长期稳定流转更为谨慎。二是典型流转成功案例不具有示范效应。现有的成功流转案例具有较强的地域性,不具有普遍性,难以形成示范效应。三是基层政府的公信力缺乏。部分地方政府出于比较收益的考虑,推进辖区土地流转,但是由于农民对土地的强烈自主意识、流转程序或过程影响农民利益、长期的主客观因素导致对基层政府难以信任,行政因素推动的土地流转鲜有成功典型。
(二)农村社会保障体系尚处空白。
社会保障体系不健全主要通过强化土地的社会保障功能、限制农村剩余劳动力的稳定有序转移两种路径影响土地流转。我国当前社会保障水平低、覆盖面窄的局面短期内难以显著改善,无论是留守在农村的农民还是进城务工的农民工都难以被纳入社保体系中,强化了农地承担的最后保障职能,决定了农民对土地流转的谨慎性,难以按经济收入最大化原则来优化配置农地资源,导致“有人无田可耕、有田无人愿耕”并存的状况。农地流转的区域性特征佐证上述判断:东部发达地区非农就业机会多,土地社会保障功能相对弱化,农民对农地的依赖减轻,土地容易流转且具有时间上的稳定性。而中西部土地流转的进程远远滞后于其农村劳动力向非农产业转移的进程,流转期限多为不定期或短期,长期流转的多为非耕地。
(三)农村剩余劳动力稳定有效转移难。
农村剩余劳动力转移是农村土地使用权供给增加的必要条件之一;农村劳动力转移能否导致农地使用权供给增加,尤其是长期使用权供给增加,则受转移类型的制约。从这一角度可将农村劳动力转移划分为有效转移和无效转移。有效转移指从事非农产业的
农民与土地经营完全分离,从而能够扩大土地使用权转移的供给,促进其流转规模的扩大;无效转移则指主体虽然从事非农产业,但仍未与土地经营分离,保持兼业化态势,从而很大程度上限制土地的流转和规模经营。在现有经济社会发展体制的缺陷难以短期内消除的情况下,农村劳动力入城,往往短期能进、长期难留,多数为无效转移,表现为农闲外出务工、农忙返乡忙种抢收。此外在土地资源极度稀缺的状况下,土地增值功能预期上涨,土地所有权或使用权的重新购置难度加大,农户放弃土地使用权的动力也就不足。
(四)土地碎化。
土地肥瘦搭配、远近均摊的家庭联产承包责任制,造成土地大规模破碎;“30年不变政策”前的多次调整,加剧了土地碎化程度。巢湖市2005年户均土地块数为6.13块,规模在0.5亩以下占43%,规模在1亩以下的占62%。全国2003年户均土地块数为5.722块,规模在0.5亩以下占49%,规模在1亩以下的占68%。土地碎化导致批量连片土地涉及多户农户,增加土地转入的交易成本,同时制约了农业机械的采用、新技术的推广和规模化生产,限制土地经营效率,土地使用权大规模成片流转的转出难度加大。
(五)交易市场不完善。
其表现,一是交易成本过高。由于缺乏规范的土地流转体系,供求双方市场交易成本过高。潜在的规模经营需进行相关的信息搜寻、与农户和地方政府(行政村)等相关主体进行协商、在契约期内相关主体对合同条款的遵守,都导致交易成本升高。二是中介组织匮乏。类似于土地信托的土地流转中介组织和信息平台远未建立,并从供给需求两方面影响土地流转:流转土地供给方难以按市场化的程序、价格和方式处理土地资源;流转需求方则缺乏信息搜寻手段,难以找到适合其经营的土地规模和地理位置,从而导致土地市场供求双方的割裂。三是流转手续不规范。农村土地流转的主体具有自发性、形式具有随意性、争议难以协调。农村耕地大多为农户对农户模式,相互间自愿自发进行土地出租和承包,且协议多为口头形式,即使建立书面协议的,对双方权利和义务等条款的规定也不完整,行政村缺乏必要的规范管理。在土地耕种周期内中,还出现协议难以执行等诸多问题,如出租人返乡要求提前结束租借协议,或自然灾害等因素导致承租人难以偿付租金。
(六)金融支持不足。
现行金融体系在贷款管理、金融产品创新方面都存在“重城市、轻农村”的问题,农村规模经营主体的金融需求长期得不到满足,农村土地抵押一直是形式大于内容,促进土地流转的土地金融制度设计基本处于空白状态,金融因素的作用在土地流转上没有实现由制约向推动的转变。
三、加速农村土地流转的政策建议
当前,中西部广大农村地区土地流转尚处于初级状态,其自发性、成长性、阶段性、原始性的特征,决定了对土地经营效率提高和增收农民的作用发挥得有限。各级政府除了做好推进城镇化建设、完善农村社会保障、加快农村劳动力转移和服务型政府建设等各项有利于农村土地流转的相关工作,还须采取更加明确和针对性的措施来促进土地流转健康有序发展。
(一)因地制宜,选择适度规模经营模式。
适度规模经营即土地耕种主体在一定的物质技术和政策条件下获得与之相匹配的土地规模,以实现单位土地经营边际效益和规模经营效益最优化。我国农村地域广阔,农业生产条件千差万别,这决定了适度规模经营难以用一个统一、量化的标准来度量,而应该立足各地实际,本着有利于提高农业的机械化作业程度,有利于提高农业的科技含量,有利于提高农业的比较效益,有利于在更大程度上解放农业劳动力,有利于社会主义新农村建设等实际需要来加以确定和衡量,并随着农村劳动生产力提高和农业自然条件的改善而适时调整。
适度规模经营可供选择的模式有:1.土地股份合作经营。将集体土地和资产折股量化,根据社员的土地承包权明确股份并以此分红,对外则是将入股土地实施统一规划、开发、经营。2.承包大户经营。通过农户自愿流转或通过投标承包集体土地实现规模经营、集约化生产,造就一大批种植业、养殖业大户,为更高层次更大范围流转培厚基础。3.农民专业合作组织带动。由生产类似农产品的农户自愿参加组成的专业合作经济组织,为入社农户提供统一的产前生产资料供应、产中统一耕种和管理、产后统一收割和销售服务,推动专业生产,提高生产规模和效益。4.农业产业化经营带动。以产业化龙头企业为依托,龙头带基地,基地联农户,
实施区域生产、加工、销售一体化,形成具有特色和市场竞争力的区域性优势农产品主导产业。
(二)进一步规范农村土地流转。
农村土地流转事关农村经济社会发展大局,事关农民切身利益,事关农村社会稳定。因此要按照《中行人民共和国土地承包法》等相关法律法规要求,遵照农民意愿,建立市场化运行机制,做到流转程序合法、合同规范、手续完备,明确流转面积、价格、期限以及双方的权利和责任等内容,流转合同须经过乡镇农村土地管理部门认证或公证机关公证。对业已流转土地,重新规范土地流转合同。
(三)设立组织制度保障,提高土地流转效率。
限定政府边界,强化服务管理职能。将土地流转作为基层政府的重要职能和考核指标。加强对辖区土地流转的调查研究,指导规范流转双方的合同内容和签订,监督其实施,建立科学合理的农业土地用途分类与管理制度及土地登记制度。推行土地托管等中介组织和信息平台,其职能界定为连接转出与转入,促使土地经营权的价值实现。
(四)强化金融支持,疏通资金融通渠道。
各涉农金融机构要研究出台促进农村土地有效流转和规模经营的金融支持措施,创新和投放与之相适应的金融产品。要进一步加大对三农的信贷投入,努力为农业信贷主体提供产前、产中、产后信贷服务,以满足农业生产对信贷资金的合理需求。信贷结构上,注意向种养业大户和规模经营者倾斜,满足其规模经营的大额资金需求。研究和开发适合农业生产特点的农业信贷产品,在严格控制风险的前提下,大力推广“浮动抵押”这一法定抵押担保形式,有效解决农业经济活动中抵押担保不足的问题。积极尝试建立土地规模经营保险基金制度等相关农业保险措施。
(1)数据截面为2007年7月,本文中如没有特别说明,数据均为2007年7月末,下同。
(2)经济发达的东部地区或大城市周围,承包主体除农户外,还有工商企业、科研机构和部分城镇居民。 (3)据农调队对农户的调查,65%将其排在第一位。
(4)农民现行收入中外出务工收入占绝对比例,2007年末辖区约为72%,种地绝大部分则是为保证口粮和食油。 (5)规模经营中部分外地种田能手来承包,多为水稻等传统性农作物。
[1] 福山.信任、社会美德与创造经济繁荣[M].海口:海南出版社,2001. [2] 贺振华.农村土地流转的效率分析[J]. 改革,2003(4):87-92. (责任编辑顾锦)
关于农村土地流转问题的分析与探索
摘要:在我国现行的土地制度中,以物权对象的土地流转形式包括土地转让、继承和抵押等,即以土地使用权为对象的土地流转;以债权为对象的土地流转的典型形式有土地转包、土地租赁、土地入股等,即以土地经营权为对象的土地流转。土地流转是地权中使用权的流转,不是土地所有权的流转。只有这一内涵界定明确,才能保证各种交易行为合法且无所障碍,从而实现产权主体的基本利益。
关键词:土地流转; 农村经济; 土地资源。
一、农村土地流转的基本内涵和背景
(一)土地流转的基本内涵。
土地流转,从严格意义上讲即农用地使用权流转。土地的流转,本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。从法律角度来理解,农民的土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权,属于一种相对独立的土地他物权,具有一般物权
的独占性与排他性,即农户依法享有对承包的集体土地的排他性占有、使用、收益以及处分处置的权利。从产业经济学的角度分析,土地流转包括核心产权让渡的土地流转和核心产权保留下的土地流转两大类,现实中的土地流转实际上就是土地物权关系互为基础变动的过程。在我国现行的土地制度中,以物权对象的土地流转形式包括土地转让、继承和抵押等,即以土地使用权为对象的土地流转;以债权为对象的土地流转的典型形式有土地转包、土地租赁、土地入股等,即以土地经营权为对象的土地流转。从农学角度讲,土地流转是地权中使用权的流转,不是土地所有权的流转。只有这一内涵界定明确,才能保证各种交易行为合法且无所障碍,从而实现产权主体的基本利益,即农民的利益。
(二)土地流转问题的产生背景。
目前,各地农村已经实行了第二轮土地延包,土地承包期延长30年不变。家庭承包经营责任制的实行,曾使农村经济获得了迅速的发展,出现了农村发展的第一次飞跃。但若干年后,在第二轮土地延包过程中我们也发现,随着农业比较效益的下降,部分农产品市场疲软,价格低迷,出现了为增加收入农村部分劳动力向第二、三产业转移和农村劳动力大规模跨区城流动的新情况。加之分散经营土地的成本居高不下造成农民土地负担过重,使农村土地撂荒现象日益加剧,家庭承包责任制的负向效应已显露出来。
二、实行土地流转是农村市场经济发展的必然要求
(一)土地的\三权分离\为土地流转奠定了基础。
家庭承包经营制的推行实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离。而正是这种\三权分离\的土地制度为\明确所有权、稳定承包权、搞活经营权\奠定了坚定的基础。土地的发包方为农村集体经济组织,根据《中华人民共和宪法》第十条的规定,\农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有\。农民作为农村集体经济组织的成员,一方面承包集体土地体现了农民从事农业生产经营的一种权力,另一方面农民放弃承包土地的经营权而获得一定收益,则是土地集体所有制的产权利益在农民身上的一种体现。《中华人民共和国土地承包法》明确规定,农民作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。国家保护承包方的土地经营权,任何组织和个人不得侵犯。同时国家保护承包为依法、自愿、有偿地进行土地承包权流转。可见,承包户完全可以在坚持土地集体所有权和农户承包权的前提下,开展土地经营权的流转。\三权分离\的农村土地制度是中国特色土地制度的创新,它较好地实现了农村土地所有权、承包权和经营权的分离,是现阶段正确处理稳定土地承包制与开展土地经营权流转关系的原则。
(二)实行土地流转是市场经济的客观要求。
在市场经济的竞争环境下,比较效益或机会成本是资源和生产要素流动与配置的首要原则。在比较效益和机会成本的引导下,通过要素的不断流动和资源的重新优化组合,使要素所有者最终获得效益的最大化。土地是农业生产的基本要素,实行土地经营权的流转,是农业生产效益和市场经济的客观要求。
在传统的计划体制下,农业生产用地由集体统一经营,农民作为集体成员参与农业生产,农民的收入由集体统一评工计分来决定,农民不具有自行配置生产要素的权利,不能根据比较效益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。家庭承包制的推行,使农民在很大程度上具有了自行配置生产要素、安排劳动时间、选择适当就业领域的权利。在比较效益原则导向下,一部分劳动力和劳动时间向非农产业转移,从而为土地的流转创造了条件。
(三)土地流转是农村经济发展的现实需要。
生产关系必须符合生产力发展的需要,农村的土地制度必须符合农村经济和农业发展的需要。随着农村经济的快速发展和农村劳动力向非农产业的转移,使许多农民有了稳定的农业以外的就业渠道和收入来源。一部分农民在农业税和政府处罚抛荒行为的双重支出的压力下,开始自发地把土地经营权转让给别的农民耕种。农民首创土地流转的最初动因就是为了解决耕地抛荒和粗放经营的问题。而农业生产结构的调整和现代农业要求的规模化经营,更是进一步推动了土地流转的进行。
三、实行土地流转有力地促进了农业和农村经济的发展
(一)土地流转较好地解决了土地抛荒和粗放经营的问题,促进了农业结构调整和规模化经营,提高了农业生产的效益。
只是特别明确了土地流转必须遵循的三个基本要求:不能改变土地的集体所有权,不能改变农业土地的用途,不能损害承包农户的权益。土地流转虽然在地方早以多种形式实践,在学者口中也已争论过一轮又一轮,但到目前为止,对于土地流转的具体方式并不明朗,“这个问题很敏感,涉及使用权或产权还是所有权的问题。”党国英承认说。
9月30日,胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时说:“要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。”其实已经点明了中央关于土地流转的方向。
各界的争论仍在继续,但一场土地制度改革的大幕已经徐徐拉开。
关于中国粮食安全的调查与思考
--------------------------------------------------------------------------------
□ 课题组 《江淮论坛》 2009年第02期
※本文是安徽大学法学院学生参加全国第11届“挑战杯”大学生课外学术科技作品竞赛的作品。课题组成员:庆启宸、石克链、王丹、张筱伟、宋加堂;指导老师:华国庆。全文在集体调研和讨论的基础上由庆启宸执笔完成,陈宏光教授提出宝贵的修改
意见。调研中得到安徽大学、省社科联、省社科院和相关部门、市县领导和专家的指导支持,在此一并致谢。
摘要:本报告以安徽为例,研究在农业社会向工业社会转型过程中中国的粮食安全与粮食生产问题:通过回顾30年来安徽粮食生产的发展,总结了推动安徽粮食生产能力不断提高的原因;也分析了中国粮食安全面临的严峻形势和潜在威胁:因种粮比较效益下降造成的地方政府和农民对发展粮食生产积极性的缺失是威胁粮食安全的最主要因素;最后就立足国内发展粮食生产,保障
国家的粮食安全提出对策建议。
关键词:中国; 安徽; 粮食安全; 粮食生产; 思考
中图分类号: D668 文献标志码:A
粮食是关系国计民生和国家安全的大事。近年来国际市场粮食短缺、价格飞涨,粮食安全再度成为各国政府和国际组织关注的热点问题。作为世界粮食的生产大国和消费大国,中国的粮食安全格外引人注目。维护国家粮食安全的关键在于稳定国内粮食
生产,保障国内的粮食供给。那么,中国粮食安全的形势如何?我们课题组为此展开了专题调研,并有了较为深刻的认识。
一、问题的提出及样本选择
研究中国的粮食问题,就不能不提到安徽省。安徽在全国粮食生产中占有特殊的地位。
第一,安徽是一个传统的农业大省和产粮大省,农业在安徽的社会经济中占有重要地位。安徽是全国13个粮食主产省和全国
6个粮食调出省份之一,年均调出粮食500万吨。安徽粮食生产的状况对全国粮食形势具有重要影响。
第二,安徽是全国农村改革的先行省份。1978年凤阳小岗村率先实行大包干,安徽成为中国农村改革的发祥地。2001年,
全国农业税费改革在安徽全省试点,配套进行了以乡镇机构改革、县乡财政体制改革和农村义务教育体制改革为主要内容的县乡综合体制改革。2005年,安徽在全国率先取消了农业税。这些年来安徽走在全国农村改革的前列,安徽经验对全国都有指导意义。 第三,安徽的农业发展状况在全国具有代表性。随着国家实施“中部崛起”战略,安徽省实行工业强省,城镇化、工业化的步伐明显加快。在由农业大省向工业强省、传统农业社会向现代社会的转型过程中,安徽遇到的问题也是中西部传统农区普遍存在的
问题,解剖安徽情况,对于解决困绕中国农村的发展问题有启示意义。
由于自然条件和经济发展水平的差异,安徽省内不同地区也大相径庭。鉴此,我们选择了3个各具特点的县作为样本开展实地
调研。
萧县位于安徽北部的淮北平原、黄河故道,交通条件便捷,陇海铁路横贯北部,符夹铁路纵穿东南。进入新世纪后,全县的年均粮食产量超过65万吨,2007年达到了87.62万吨的历史最好水平,是名副其实的粮食生产大县,但萧县的工业化和城市化总体落后于全省的平均水平。当地农民受困于传统的小农经济影响,缺乏市场经济意识,外出务工尚不普遍,大量富余劳动力滞留家中。 凤阳处在江淮分水岭上,易旱怕涝,农业生产不稳定。解放前的凤阳县是一个 “身背花鼓走四方”的穷地方。新中国成立后,全县农业发展很快,但此后的20年间,由于极左路线的干扰,凤阳的农业生产力遭到了严重破坏,变成了生产靠贷款、吃粮靠返销、生活靠救济的“三靠县”。1978年,以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制首先在小岗村实行,并很快推广到全县,极大地激发了广大农民的劳动热情,推动了粮食生产的发展,凤阳成为全国首批商品粮基地县、100个产粮大县之一。近年来,凤阳县以玻璃制造业为突破口,大力发展工业,已基本形成了以建材、化工、粮油食品加工、机电四大骨干产业,2007年全县实现工业增加
值18.43亿元。
含山县地处皖中,粮食年产量很早就达到20万吨的水平,2007年首次迈上25万吨的台阶。含山的粮食总产虽不高,但单产和人均产量是3县中最高的,粮食商品率连年超过50%,是一个名副其实的商品粮大县。2002年以来,含山县开始推行“工业强县”战略,促进了一批骨干企业迅速成长,一跃成为安徽省的“工业十强县”之一。在经济发展的基础上,城镇化、工业化明显加速,10
万农民洗脚上田,走上务工经商的道路。其中5万余人实现就地就业,带动了当地第三产业发展。
虽然萧县、凤阳和含山历史上都是传统的农业县,但在城镇化、工业化的过程中,它们的发展现状却不同:萧县还是个农业县,在工业化的道路上探索前进;含山县工业发展较好,基本实现了由农业县到工业县的转变;而凤阳县介于二者之间,开始探索出一
条适合自己的工业化道路(见表1)。
凤阳、萧县、含山3县的发展是安徽省在由农业大省向工业强省转型过程中的不同阶段的缩影,通过考察这3个县的情况,就可以了解安徽粮食生产在工业化过程中面临的问题和挑战。基于这样的考虑,我们选取了以上3县作为样本,开展调研活动。
二、安徽省的粮食增产之路和动因分析
安徽农业的大发展源于30年前发生在江淮大地上的一场变革。1978年夏天,安徽大旱。夏收后,凤阳县小岗村18户农民签下了分田到户的契约,拉开了大包干的序幕。第二年,粮食产量便达到了66吨,相当于1966年~1970年的总和。大包干的成
功为安徽的粮食生产开辟出一片新天地。
农村改革30年来,安徽粮食生产的总趋势是上升的(见图1),粮食产量由1482.6万吨增长到3023.3万吨,增幅达103.92%,年平均递增2.40%。安徽实现了由农业省向农业大省、产粮大省的转变,粮食年产量常年居全国第6位。随着粮食生产水平的提升,安徽对全国粮食安全的贡献越来越大,不仅解决了本省人民的吃饭问题,而且每年调出粮食约500万吨。安徽省的粮食生产还是全国粮食增产的助推器,2006年安徽粮食增产255.4万吨,占到了全国总增量的40%。2008年,安徽省夏粮总
产1170万吨,创历史最好水平,增量占全国的20%。
这些成就的取得来之不易,是诸多因素共同作用的结果。
第一,家庭联产承包责任制极大地刺激了安徽的粮食生产。始于凤阳小岗村的“大包干”迅速推广到全国,这项制度使长期被束缚的农村生产力得以释放,广大农民的生产积极性空前高涨。1980~1990年的10年间,安徽粮食产量由1454.0万吨增加到
2520.1万吨,年均增加近100万吨。像这样持续时间长、增长幅度大的发展,在全国和世界范围也是罕见的。
第二,国家农业政策调整促进了安徽的粮食生产。党的十一届三中全会决定从1979年起大幅提高粮、油、棉收购价。1982~1986年,中央出台了第一轮的5个“一号文件”,肯定农村改革的方向和经验,不断对农村改革和发展作出新部署,尤其是1985年的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,开放城乡市场,对粮、棉、油等重要产品采取国家计划合同收购新政策,农民种粮的积极性大幅提升。其间,安徽粮食产量由1978年的1482.6万吨增加到1986年的2371.9万吨,年均递增为6.94 %。 上世纪90年代后期,种粮比较效益下降和农民负担过重挫伤了农民的种粮积极性,全国粮食产量连续6年下滑。针对这种情况,中央自2004年开始下发第二轮 “一号文件”,明确 “三农”问题是全党全国工作的重中之重,提出了“多予、少取、放活”的农村工作指导方针和“三项补贴”政策,全面取消农业税和农业特产税,实行城乡统筹,以城带乡,以工补农,加大对“三农”的投入力度。这些举措再次激发了农民种粮的积极性,使粮食生产迅速回升,安徽粮食产量由2004年的2743.0万吨上升到2008年的3023.3
万吨,年平均递增2.46%。
第三,各级党委政府的重视推动安徽粮食生产持续发展。安徽粮食生产发展的30年,也是安徽经济社会转型的30年。面对工业化带来的巨大利益,全省自上而下地树立大局意识,毫不放松粮食生产。为了保证粮食生产,实施了严格的耕地保护制度,控制工业项目占地,稳定农业用地,还通过土地复垦和空心村整治,增加耕地面积,开展中低产田改造,提高耕地的集约化使用水平和耕地的产出率。从上世纪90年代中期起,安徽开始试水农村税费改革;2001年,经党中央国务院批准又将改革推广至全省,逐年减
免农业税和各项提留,减轻农民负担,直至2005年全面取消农业税。
第四,农业现代化是安徽粮食生产的助推器。1978年,安徽省农机总动力为736.8万千瓦,只有15,631台大中型拖拉机、284台联合收割机,全年机耕面积2097.8万亩。2006年,全省农机总动力4240万千瓦,拥有12.6万台大中型拖拉机、6.1万台联合收割机和1200台水稻插秧机,全年机耕、机播、机收面积分别达到5812.5万亩、3382.5万亩和5550万亩。农业机械化对淮河流域的小麦生产具有重要的意义。当地小麦成熟正值淮河汛期,以前收割主要依靠人力,效率低,随着大型收割机械跨
区作业的广泛运用,小麦收割时间缩短,基本解除了洪水的威胁。
粮食生产的科技含量不断提高。2005年,安徽省启动了小麦高产攻关活动和水稻产业提升行动,全省小麦平均亩产增加到663.6斤,累计增收超过65亿元,带动全省农民人均增收131元;水稻平均亩产增加到831.4斤,总产增加39.0万吨,带动稻区人均增收134元。2008年安徽省又启动了玉米振兴计划,力求实现玉米平均亩产达到900斤的目标 (3)。全省还组织城里的科技人员下乡普及农业科技知识,鼓励基层农技人员上门帮扶、指导农民科学种田,推广测土配方施肥,建立健全病虫测报网络体
系。
第五,农业产业化是安徽粮食生产的可靠保障。农业产业化的基本形式是订单农业和农业经济合作组织。农民说:“手中有订单,种粮心不慌。”相对于传统农业先生产后找市场的做法,订单农业先找市场后生产,降低了农民的市场风险。农业经济合作组织以家庭联产承包经营为基础,通过农户之间以及农户与其他实体之间的合作,为组织内成员提供产前、产中和产后服务,有效地解决了统与分、小生产与大市场的矛盾,使粮食生产专业化、规模化和标准化,提高了粮食生产者在市场上的竞争力和话语权。 第六,农民素质提高是发展安徽粮食生产的关键。安徽自2006年起开展新型农民科技培训,全省3040个村两年来共培养专业农民12万多人,培训农民120多万人次。到2010年,安徽省还将培训专业农民20万人,现场指导农业生产技术300万人次,培养农村实用人才5万人以上。安徽还在农村基层党建中实施了“双培双带”工程,实现党员带领群众共同发展,党组织带领致富带
头人不断进步。这些措施提高了农民的整体素质,促进安徽农业生产的持续发展。
这些成绩的取得不是孤立的,需要诸方面力量的通力合作、各种资源的优化整合,并最终体现在粮食生产的主体——农民身上,只有农民的素质提高了,农民的组织化程度提高了,农民的种粮积极性提高了,粮食生产才能长期稳定发展,国家的粮食安全才有
可靠的保障。
三、粮食安全的潜在威胁和分析
现在,粮食需求总量呈刚性增长的趋势:一方面,肉蛋奶消费在居民食物消费中所占的比例越来越大,而这些副食品大部分是由粮食转化而来的。与发达国家相比,我国城乡居民的人均肉蛋奶的消费还处在较低水平,当全国人民普遍过上富裕的小康生活时,对肉蛋奶的需求量还会大大增加,这无疑要增加粮食的消费量;另一方面,生物能源消耗大量的粮食。我国从上世纪90年代也开始发展和推广生物能源,如安徽丰原生化公司就利用玉米生产乙醇汽油。国际粮农组织的报告认为,生物能源与人类争夺粮食的现象是引发粮食危机的主要原因。
粮食消费量的持续增长虽呈不可逆转的趋势,但只要能保证粮食的供给,并不一定会导致粮食危机。可是,现在粮食生产领域也出现了不稳定因素,需要引起人们的关注和警觉。
第一,耕地面积减少。在经济社会转型中,全国都出现了大量耕地被占、盲目地“压粮扩经”以及局部的耕地撂荒现象。安徽省耕地面积从1978年的6624.2万亩减少到2003年的6127.1万亩,年平均递减0.3‰,每年递减23.5万亩。随着城镇化、工业化,建设用地的增加速度超过新开垦耕地的速度,农地改变用途、面积减少是不可逆转的,而宜耕后备土地资源日趋匮乏,扩大耕地面积的空间极为有限。
第二,复种指数下降。新中国成立以来,安徽农村基本实行“油(菜)—稻—稻”、“麦—稻—稻”或“(红花)草—稻—稻”的种植模式,粮食复种指数普遍达到2~3倍。自上世纪90年代中期,安徽农村逐渐转而采用“麦—稻”或“油(菜)—稻”的种植模式,全省粮食播种面积从1978年的9280.1万亩减少到2004年的8590.2万亩。
第三,粮农生产能力弱化。现在支撑着安徽粮食生产的主要是50岁以上的中老年农民。以滁州市为例,截至2006年底,全市共有农业从业人员121.3万人,从年龄结构看,50岁以上的农业从业人员占到了总数的33.0%,而30岁以下的只占到15.8%(见图2)。从男女性别结构看,以女性居多,占52.2%(见图3)。从文化程度分布看,文盲和小学文化程度的超过57%,高中以上的农业劳动力不足3%(见图4)。类似的情况也存在于安徽的其它地区。
粮农素质弱化是工业化、城镇化的产物。有文化的青壮年奔工厂城市而去,留下的多是缺少文化的50岁以上的老人和妇女。由于年龄偏长,文化偏低,他们外出务工已没有优势,只能在家继续种粮。但是,随着年龄的增长,他们已经或者即将不能适应以体力劳动为主的农业生产活动;同时,他们接受先进科技知识的能力差,只能沿袭传统的种植习惯,依靠过时的方法,很难适应发展现代农业的要求。发展现代农业面临着后继乏人的困境。
粮食生产积极下降的深层原因在于种粮的比较效益下降。越种越穷的事实导致产粮区的地方政府和农民纷纷弃粮而去,转向非农非粮产业以追求更高的效益。
人类社会由从传统社会到现代社会的过渡的重要特征之一就是农业在国民经济中的比重降低。在美国等发达国家,农业在GDP中所占比例已经不到2%;在中国,农业的比重也从1978年的50%左右降低到2007年的11.26%。农业比重的降低是社会进步的体现。但是,也意味着农业对当地经济的贡献率越来越低。2006年取消农业税后,一片土地如果用于发展粮食生产,地方政府是无利可图,收入为零;同样的土地如果用于开发房地产或发展工业,政府不仅能一次性收取一大笔土地转让金,还能拉动当地经济发展,解决就业,增加税收,相比发展农业和粮食产业,能带来更快、更高、更稳定的经济效益。上世纪90年代初,含山县也是以发展农业和粮食生产为主,结果县财政拮据。2002年以来,该县实行“工业强县”战略,一跃成为安徽省的“工业十强县”,工业增加值占全县GDP的37.7%,第三产业增加值达35.8%。由于以工业和建筑业为主的第二产业的高速发展,使得含山县迅速崛起,成为皖中的经济强县。虽然取消了农业税,2006年全县财政收入仍达2.36亿元。伴随城市化和工业化的还有耕地面积的减少和土地转让金的大幅增加,2003~2006年,全县累计出让土地1230.4亩,获得土地出让金3.75亿元,但相同面积的土地如果用以粮食生产,按照当地最高1000元/(亩·年)的产出计算,需要300多年才能实现相同的收益。土地转让金成为当地的“第二财政”,这还不包括这些土地开发后发展工业和房地产能够带来的税收和城乡居民就业。2003~2006年,含山县累计投入7.1亿元,开工建设众多的公共基础设施,其中新建道路13.24公里,使县城面貌大为改观。由于利益,使产粮区的地方政府都愿意大力推进城市化和工业化,招商引资,对违规占地现象往往采取 “睁一只眼,闭一只眼”的态度。
对粮食生产进行算计的还有粮食生产的主体——农民。改革开放30年来,农民收入的增长来源日趋多元化,农民收入由主要来自农业转向农业和非农业并举,农业收入由主要来自种植业转向种植业和养殖业并举,农民增收由主要依靠增加产量、提高价格转向主要依靠提高效益、扩大就业。目前,农民收入中来自非农产业的已经超过50%,工资性收入的比重已经超过1/3,对农民增收的贡献率达60%,进城务工成为农民收入的主要来源之一。
在传统农业社会,粮食生产与农民收入应呈正相关性,且二者增减幅度应大体相当。现在,粮食收成对农民收入的影响呈下降趋势。以凤阳为例,该县1991年受自然灾害影响,粮食产量比上年减少48.1%,农民人均纯收入减少了30.6%;而2003年该县同样遭受自然灾害,且粮食减产幅度高达53.8%,但由于非农产业发展和外出务工人员的劳务收入,农民人均纯收入仅比上年减少14.1%,远低于灾后人们对灾情的估计;2005年粮食虽减产8.70%,但农民收入却增长了8.71%(见图5)。
近几年,种粮的实际收益是比较低的。从表2中可以看出,2008年,在凤阳县种植一季小麦的亩均收益243元,种植一季水稻
的亩均收益427元。当地人多地少,人均耕地不到1.3亩,按户均4人,种植规模5亩/户计,年收入为3350元/户,加上国家发放的各种补贴,每户农民的种粮收入不超过3500元。在我们调查的3县中,含山县亩均收入稍高,接近1000元/亩,而萧县则比凤阳低,在600元/亩左右。全省农村情况大致相当。
农民在粮食生产中还要承担一定的市场风险,生产粮食过多,就会出现“谷贱伤农”,有些粮食收购和加工企业趁机压级压价,人为地造成农民“卖粮难”。由于市场信息不对称和农民在市场博弈中的劣势地位,种子、农资生产流通企业乱涨价,吞食粮食生产的利润和国家对粮农的各种补贴,有的甚至制假售假、以次充好,用假种子、假化肥、假农药和劣质柴油坑农害农,造成农民颗粒无收。
相对于在家种粮,进城务工对于农村劳动力有着难以抗拒的吸引力。首先,进城务工的收入高。在长三角地区,一个农民工的月收入普遍在1000元以上,有一技之长的农民工,月收入可达3000元甚至更高,数倍于种粮的收入。其次,进城务工的收入稳定。从事二三产业,一般不需要农民工投入资金和承担风险,农民工一般也能够及时足额地领到工资。此外,近年来进城农民工开始享受到输入地的社会保障和医疗保障,他们的子女也可以享受城市的优质教育资源。因此,农村劳动力、尤其是有文化的青壮年更倾向于进城务工,他们由过去一人进城到现在举家进城,由暂时居住到稳定居住,由离乡不离土到离乡又离土。在我们走访的含山县环峰镇刘武村,有约2100人外出务工,占全村总人口的51.37%,在个别自然村,全家外出打工的比例高达20%。2007年,安徽全省有1100万农民外出务工经商,他们不仅为输入地创造了可观的GDP、税收和消费,也为输出地带回了可观的劳务收入。 农民自身是理性的,他们会经过利益的比较,选择决定自己的生产生活方式。当粮食生产的收益下降,他们的种粮积极性自然就会下降。淡化几千年来的“以农为本”意识,粮食生产沦为一种可有可无的副业,这对农民来说,其实也是在城镇化、工业化进程中的理性选择。责怪农民,或者指手画脚,强迫农民改变自己的选择,是没有道理的。
四、粮食安全的出路和政策选择
改革开放30年来,我们立足国内,依靠改革、政策、科技和投入,用占世界耕地面积9%的土地,解决了占全球人口21%的中国人民的吃饭问题,全国人民跨过了贫困、温饱,达到了总体小康,向着全面小康迈进。同时,得益于改革开放,我们现在有条件利用广阔的国际市场来解决中国的粮食问题。但是,国际粮食年贸易量大体保持在2.4亿吨,中国每年需要消耗粮食5.3亿吨,中国的粮食进口存在着明显的“大国效应”,进口量的细微变化都会引起国际粮价的剧烈波动。因此,幻想着13亿张嘴巴都去吃经济全球化的“大锅饭”,既是十分危险的,也是不现实的。如果中国的粮食出现问题,世界上没有任何一个国家能够救得了中国。因此,中国的粮食供给必须坚持立足国内,实行基本自给的方针。为了实现粮食综合生产能力到2010年稳定在5亿吨以上、到2020年达到5.4亿吨以上的目标,我们必须进一步采取切实有效的措施,保障国家的粮食安全。
第一,坚持农村改革的正确方向。中国农村改革的最大成果就是废除了人民公社旧体制,建立了以家庭联产承包为主的经营责任制。但是,30年来,每当农业和粮食生产出现波动时,总会有人对家庭联产承包责任制提出种种非议。改革开放、中国特色社会主义事业胜利前进最根本的成功经验,就是尊重人民群众的伟大创造。家庭联产承包经营责任制是亿万农民的自主选择,是现阶段党在农村最根本的政策。农村稳定的关键是政策稳定,当农村经济社会发展水平和农民的意愿没有改变前,任何变动对于农村、农业和农民来说都是一场灾难。早在家庭联产承包责任制推广伊始,党中央就提出要同时发展集体经济,实行规模经营,建立社会化服务体系。上世纪90年代初,邓小平更提出了农业的两个飞跃:“第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制,
从1996年的19.51亿亩,减少到2006年的18.29亿亩,人均耕地从1.59亩下降到1.39亩。
经济学家张曙光等在《城市化背景下 土地产权的实施和保护》的研究报告中认为,围绕着农地转用和征地补偿,中央和地方之间发生了严重的目标冲突,进行着广泛的利益博弈。他认为在这场博弈中,中央政府的指标管理基本失效,因为地方有大量规避方法,严控土地转用反而使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。例证之一就是,自《土地管理法》实施以来,从1999~2004年,全国共发生土地违法行为100多万件,涉及土地面积500多万亩,比2004年全国新增建设用地总量402万亩多近100万亩。近几年土地违法仍大量发生,2006年上半年共发生2.5万多起,涉及土地面积25万亩,2007年上半年分别为2.4万多起和22万亩。
要想改变中央政府在博弈中暂时的不利境地,就无法不在农地基本制度上动心思。进一步提高集体土地在城市化、工业化中的交易地位,就是一个明智的选择。而这将直接影响到集体土地下农民的权益。在农村土地集体所有制格局下,提高集体土地进入市场交易的可能性和提升农民对土地用益物权的权利属性,使其接近于完全所有权,是一个硬币的两面。“集体入市”如果普遍成为可能,如果不明确农民地权的物权性质,反而会制造新的社会矛盾和冲突。
当然,对于广大农村地区来说,地权改革主要还是要在农转农领域。贺雪峰就认为,真正的农村土地,是指占中国农村人口90%以上的农业型地区主要用于农作的土地,这部分土地是中国基本的耕地,是保障粮食和农产品供给的基础。这部分土地,不仅在面积上占到了中国农村土地的绝大部分(90%以上),而且农民数量也占到了绝大多数。他提醒说,农村土地的规模经营如果不能提高这个绝大多数人的生活水平,那将成为政治性的大事。
也正是由于这个原因,对于农地流转和规模经营,中央政府虽然已经开始有意推动,但无论是官方智囊,还是支持此次改革的学者,都表达了地方政府需要谨慎行事的意见。未来可能的博弈,也就此埋下了伏笔。
职业,还是身份?
农民,在我国不仅是一种职业,还是一种身份。除了现行的户籍制度等之外,农地承包制度成为束缚农民自由流动的一道极为坚实的枷锁。许多地方的土政策规定农民不得随意转让自己承包的土地,更不得抛荒,否则还要被罚款。农民被束缚在土地上,很难改变自己的命运。
由于户籍制度的限制,农民很难获取城市户口。1990年代以后,户籍制度开始出现松动,农民开始可以获取小城镇户口。大城市的落户标准往往要求学历,基本上将农民拒之门外。由于户籍制度的改革不够配套,即使是农民获得的小城镇户口,农民也很难享有城市市民所享有的各种社会保障,这种身份的变化并未给农民带来多少实际好处,只是改变了一下身份,反而失去了原来尚
可一定程度支配的土地。一旦遭遇经济困境,缺乏任何社会保障的这些新市民就沦落为城市贫民。
农地产权的明晰化可以直接使土地从一种负担转变为一种活的财产,使土地由农业生产资料转化为资本性资产,参与市场的流转,实现最大的增值。更重要的是,农地产权的明晰化可以使农民和土地之间的关系变得单纯,农民可以随时在土地市场上购买和抛售土地,土地就从束缚农民自由流动的枷锁转变为可以任意支配、为己所用的财产。农民也就彻底地变为公民社会中的一员,并可以光明正大地进入劳动力市场去实现自己最大的价值。也可以反过来说,土地使用权流转的土地市场建立之后,农民对土地的依附性程度将会有极大的降低,农民也就存在着对基本社会保障的制度性需求。
地权的不完整导致农民遭受剥夺式对待的最新例子发生在农民的宅基地领域。虽然不能否认有一些好的做法,但随着城市的加速扩张和近年中央土地严管、房地产信贷政策的出台,农民宅基地也成为某些地方政府和房地产商觊觎的又一对象,造成对农民宅基地权利的直接侵害。
由于宅基地为存量建设用地,以旧村改造和新村建设为名开发宅基地,既可以增加用于发展的建设用地,又避开了建设用地指标管理,于是,东部发达地区一些地方争先恐后,中西部地区纷纷仿效,造成对农民宅基地的剥夺和平调。地方政府既获得了土地出让收益,又在新农村建设中创造了政绩;房地产商得到了开发利润;农民住进了新楼,但永远失去了自己的土地。
如果不将农民地权完整起来,那么在类似的博弈中,农民也将处于边缘化的位置。当新的社会矛盾和纠纷发生时,谁埋单?
关于我国农地改革的思考
董正华 《市场周刊》 2009年第06期
“要确保国家基本的耕地面积,必须落实到保护每个农户经营农地的权益。但现行农地制度土地权属含混、所有权主体模糊甚至虚置的状况,很难抵御对农地和农民经营权益的侵犯。建议由宪法授予并保障农户对农地比较完整的永久使用权,搁置已陷于困境的现行农地集体所有制度,支持农民在自愿的基础上建立互助互利的农业经济合作组织,实行真正农有农用的信用合作、供销合
作和生产互助合作。
从1982年迄今,中共中央已经下发了10个关于农业问题的“一号文件”,十七届三中全会再次聚焦农村改革。“一号文件”中最早提出的、也是最重要的内容,就是农民经营土地的权益。1982—1986年的5个“一号文件”,反复肯定了农户承包土地的“双包制”(包产到户、包干到户)或“家庭联产承包责任制”。2004—2008年的5个“一号文件”将关注的重点转向给农民减负、农业和农村基础建设等问题,但仍然非常重视农地制度。如2008年的“一号文件”提出要毫不动摇地长期坚持以家庭联产承包经营为基础的经营体制,“切实稳定农村土地承包关系,认真开展延包后续完善工作,确保农村土地承包经营权证到户。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题,依法制止乡、村组织通过?反租倒包?等形式侵犯农户土地经营权等行为。”
一系列“一号文件”证明:如何从制度上保护耕地和农民经营农地的权益不受侵害,迄今仍然是中央政府严重关注的问题。而随着我国经济进一步发展,农地经营规模将逐渐扩大,农地流转也将增多,农地制度问题解决不好,农村内部的土地纠纷也会越来越多。因为中国农地问题的严重性首先是人多地少,人均土地面积只有世界平均水平的1/3,可供农用的土地开垦已接近极限,并在继续减少。从1995年至1999年的5年中,平均每年的粮食产量是9950亿斤:2000年至2004年的平均产量降到了9088
亿斤。已经明显说明粮食库存量里下滑的趋势。
“民以食为天”。2008年“两会”上就有多位人大代表、政协委员对国家粮食战略安全表示非常关注。中国农业部官员在两会期间接受记者采访时也表示,到2010年,中国的粮食综合生产能力必须要达到1万亿斤以上,才能确保粮食安全。而要实现粮食生产能力达到1万亿斤以上的水平,一要靠稳定面积,确保耕地18亿亩的红线要守,确保粮食的播种面积;二要靠提高单产。 到2008年,中国粮食单位面积产量已经连续4年创历史最好水平。但在现有技术条件下,一味地提高单位面积产出肯定是要付出生态环境破坏代价的。2008年2月26日媒体报出“湖北汉江遭受严重污染、20万人饮水困难”的新闻。由于位于河流域内的农地大量施用化肥、农药,势必造成农村甚至整个相关区域生态环境危机加重。因此,要确保粮食安全同时又要保护环境,
需要确保农地面积稳定。
在耕地流失的人为因素中,最主要的正是政府征收并将其转为非农用地。2003年,全国设立的各级各类开发区达6015个,其中70%是违规擅自设立的。照此下去,中央政府宣布需要“严防死守”的18亿亩耕地“红线”可能很快被突破。针对这样的情况,中共十六届三中全会提出,要按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革现行的征地制度。然而,正如中央农村工作领导小组
办公室主任陈锡文所说,这项改革因为“涉及多方面利益关系调整”,所以“难度极大”。
集体所有制造成的农地所有权含混
现行的中国宪法规定任何组织或者个人不得买卖土地。但中国现行农地“集体所有制”很难抵御一些地方的政府伙同开发商
滥用“公共利益需要”的名义违规征地。之所以会如此,一个重要的原因是土地权属含混、所有权主体模糊甚至虚置。 在人民公社体制下,农地的所有权一直就是被分割的,所有者主体是多元的。土地承包到户以前,农地集体所有制遵行的是1962年《农村人民公社工作条例(修正草案)》(简称《六十条》),是“三级所有、队为基础”。但生产小队在“三级”中地位最弱,土地、劳力很容易被平调。集体所有常常变成“地方国有”。尽管如此,这三级集体所有权主体在人民公社解散以后也不复存在。 1994年的农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定:“进行土地调整时,严禁强行改变土地权属关系,不得将已经
属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有,在全村范围内平均承包。”
1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村
集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”
2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。” 从这3个文件可以知道,村民小组只是跟原来的生产队同级,本身并不是“集体经济组织”,法律明确授予它的是“或”可由其经营、管理、发包的权利,而不是土地所有权。村民委员会的情况同样如此。被授予土地集体所有权的原生产小队和乡(镇)、行政
村两极农民“集体经济组织”至少在目前是虚置的。
2008年的1号文件提出要制止“各种侵犯农户土地承包经营权的行为”。根据《中华人民共和国农村土地承包法》总则第一条规定的“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。然而,无论是“经营权”,还是“使用权”,在土地权属含混、集体所有权有名无实的情况下都难以保障。因为基层政权伙同商人和一些村干部,往往违背农业直接经营者——农户的意愿,低价征收或者“以租代征”
农地并将其转移为非农业用地,剥夺了农民经营农地的基本权利,一些权力不受制约的干部则乘机从中寻租,谋取私利。
农地制度改革出路何在?
一种主张是回到人民公社或者类似人民公社的集体经营制度。因为据说承包到户已经是一步退回前资本主义的、自耕农小生产方式的落后状态。独立经营的小农户没有任何经济价值。很显然,即使仅仅从经济价值的角度,这样看待承包到户也不符合近30年来中国农业和农村变革的事实。承包到户后不仅农业总产量增加,更重要的是释放出了原来因被固着于土地而处于隐性失业状态的大量农村剩余劳动力。无论如何,二三十年间使近2 亿人口走出农村,走向城镇,这是世界历史上的奇迹。
农村改革30年来,中国先后涌现了一批坚持或者恢复集体经营而且经济发展成就突出的乡村,它们的许多经验值得认真研究。从中国经济和社会正在走出以农业为主的传统形态的大趋势来看,全国继续出现几百上千个类似南街村、华西村、大邱庄的工业化乡村也不算多。但很难想象,作为国家粮食生产大省的河南农村,都能像南街村那样走向工业化。事实上,如果没有实行承包到户以来的农村改革,如果没有仍然以务农为主业的周边广大地区,也就没有南街农产品加工业发展所需的数量巨大的原料、粮食、廉价劳动力和产品市场。二者可以互补,推进乡村多样化发展,但发展工业不同于经营农业。总之,以南街村的工业化进程证明农地承包到户不如回到农地集体经营,是没有说服力的。这些工业化村镇的涌现也说明:“三农”中的“农村”已经不都是务农的村庄,村民中的绝大多数已经不再是农民了。国家在统筹城乡发展时应当鼓励和支持这些“工业新村”的建设和发展,同时积极创造条
件将它们改为城镇建制。改制以后村民转为城镇居民,村里的土地则依法有偿转为城镇土地。这样一来,外来打工者才能够依法享有与原村民同等的身份待遇。
另一种主张是农地私有化。很多人担心私有化以后失地农民的生计问题,这种担心不能说没有道理。 一是,在农村人均土地不足0.15公顷的情况下,农地私有化将导致经营规模长期过小甚至更假零碎。人们根据前工业化时代的经验,担心私有化会导致曾经在中国历史上周而复始地出现过的土地兼并和农村两极分化,造成社会不安。二是主张农地私有化的一个理由是认为私有化有利于资本进入农业,从而促进土地流转和经营规模的扩大,加快资本集约型大农业的发展和农村经济进一步市场化。但实际发生的情况可能又跟此类愿望相反:一部分农地会被集中,由拥有雄厚资本的开发商以较高价格买走。私人资本购地后有可能从事某些经济作物的生产,但大量进入粮食种植的可能性很小。对此,国际农学界已经有许多讨论,农业发展的国际经验也可以证明。 杜润生先生很早就已经注意到家庭经营与农业现代化可以相容,美国、德国、日本等现代国家的绝大多数农场都是家庭经营。当代世界包括欧美发达国家仍然盛行家庭农业经营而不是雇佣型资本主义大农场,这是由各方面的因素造成的;一是资本向农业部门的渗透。二是家庭农民拥有不记工时辛勤劳作的传统,加上市场机制、教育和技术培训等。三是工业化水平不高因而非农就业机会有限,农业劳动力人均占有耕地面积狭小,这是众多发展中国家和地区农业经营平均规模长期难以扩大的根源。 又要维护农户的土地经营权,又不能实行土地私有化。在这种情况下,“长期坚持以家庭承包经营为基础的经营体制”可以看作是一种合理的选择。放长远一点看,像中国和其他东亚国家与地区目前这样的小规模家庭农业的出路,恐怕只能是在长期坚持农民家庭经营的基础上,逐步减少农业人口,改变人地比例,使留下的农户得以不断提高经营规模,并以逐渐扩大资本投入和农业技术创新与推广来提高农业劳动生产率,以此带动农民物质精神生活的提高和乡村的现代化。所有这些,无论是条件的变化还是目标的达成,都只能是长期的、渐进的过程。基于此,有识者便将现有农地制度的进一步变革视为一个长期的渐进的过程。
有没有应对现存农地所有权问题的替代制度架构呢?一个可供考虑的可行性方案是:由宪法授予并保障农户对农地比较完整的永久使用权,搁置问题丛生、有名无实、已经陷于困境的现行农地集体所有制度,同时支持农民在自愿的基础上建立互助互利的经济合作组织,实行真正农有农用的信用合作、供销合作和生产互助合作,让农民通过新型经济合作组织逐步走上自己管理自己的乡村自治,建立经济、惠农的乡村“小政府(精简的乡镇政府)——大社会(农民的各种经济合作组织、社区自治组织)”。为此,需要在新农村建设的各个领域立法。
应当制订新的农地保护法或农业基本法,严格禁止任何对农地所有权和使用权的非法侵犯;以扩大经营规模为目标,鼓励农地在农用的范围内合理流转;同时严格限制农地摞荒、继续分割和将农地变为宅基地和其他用地,严格控制农地非农转移;改革现行的征地制度,政府只负责制定和审批征地规划,由开发商与农地经营者直接对话,以合理的补偿获取土地使用权,政府扮演监管、裁
判的角色,并征收征地税和土地增殖税。
制订农业合作法,帮助农民建立自己的经济合作组织,鼓励和支持农户在自愿、互利的基础上实行生产互助合作、销售合作、信用合作,将赋予村民委员会的“村民自我管理、自我教育、自我服务”功能扩大到各种层次的农民经济组织、社区自治组织;强化国家在农村地区的司法、执法功能和监察功能,同时进一步转变基层政府的职能,减少其行政负担,使之真正达到精简、效能。 制订农业信贷法、农业保险法、农业灾害补偿法、农村社会保障法,通过专设的国家金融机构帮助农民解决农地经营贷款难、小额贷款难的问题,帮助农民抵御天灾人祸,严格限制高利贷侵害农民;在农用品和农产品加工生产和销售领域实行反垄断法,鼓励和帮助农民实行农产品合作直销。
制订农业技术推广法,以国家投资为主、农民适当负担的方式推进农业科学技术研发,辅导农民科学经营农地,提高农业生产力等。如果说所有权在法律上是指物主对物的自由支配的不了侵犯性。那么在这里,农户并不具备对其所经营农地“自由支配”的完整权利。但农户对所经营土地的权益超出以若干年(30年甚或50年)为期的承包经营权,而且从一般权利上升为基本权利、宪法规定的权利。同时,这种权益既受法律保护也受到法律的限制,因此,即使给农户永久土地使用权,也并不等同于土地私有化。 由法律而不是由市场来维护农地农用,不仅要立法严明,“有法可依”,而且要“违法必纠”,依法惩治胆敢侵犯农民权益者。从这里也可以看出法治建设在今日中国的迫切性、重要性,诚如杜润老在谈及“村干部任意调整地权事件层出不穷”时所感叹的,“以法治取代人治,乃是时不可待的事情”。
一位市长对土地流转的思考
董学清 《党政干部文摘》 2009年第03期
山东省枣庄市市长陈伟最近用三个月的时间跑农村基层,对土地流转问题进行了集中调研。他先后走访了12个乡镇,21个行政村,访谈了400多位农民,对农村土地流转有着深入的思考,以下是他结合枣庄进行的通过推行土地使用产权制度改革促进土地流转的探索实践,对当前农村土地产权制度改革要注重把握的三个问题的思考。
第一,围绕避免农民失地搞好制度设计
对广大农民来说,土地具有保障功能,是“命根子”。枣庄在土地流转的制度设计上尽可能规避农民失地的风险。
一是农村合作社的两个“80%”,保障农民对土地的有效控制权,规避了制度风险。我们规定流转的土地使用产权只能人股土
地合作社,不能入股一般的企业,因为按照《企业法》,企业一旦破产农民就会失地。根据《合作社法》,合作社采取一人一票制,基本成员中农民不得低于80%;企业出资的附加表决权票数不能超过20%,即农民表决权不低于80%。这两个80%,保障了农民对土地的有效控制权。
二是农业保险机制的引入,显著地降低了合作社土地使用权抵押的风险,规避了自然风险。农业生产相对稳定,但难免遇到风雪霜雹等严重自然灾害。我们引入农业保险机制,政府补贴保费的80%,这样就基本保障了合作社农业经营的稳定,使合作社的抵押风险降到了最低。
三是“1/3”和“三年”的抵押限制,使农民不会长期全部失地,规避了经营风险。我们采取有限抵押方式,土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过1/3,使用产权抵押不能超过3年;即使这部分土地使用产权被拍卖,也只是短期失去,期限一到,使用产权又回到了农民手里。
四是规模经营效益好、风险小,规避了机会风险。
第二,充分尊重农民意愿而不“刮风”
我们顺应农民土地规模经营的意愿,一方面放手让农民探索,另一方面给予规范性的引导和帮助,政府当“导演”,而不是在前台直接操作。
改革的动力来自于农村,出发点是为了农民。现在一些地方的农村土地制度改革,多数是自上而下铺开,还有的是政府和开发商共同推动,最终目的是为了追求土地的潜在增值效益。枣庄农村土地改革的诱因,主要是为了追求土地的规模经营效益,而不是为了追求农地转变为建设用地的增值收益。
坚持“稳”字当头,在有条件的地方先行试点。枣庄的土地流转改革不是大面积铺开,而是在一些有条件的土地合作社中逐步推开。我们没有号召农民在短时间内都必须采取这种模式,而是设计了一个相互配套的机制,鼓励和引导那些有条件流转的土地集中起来,进行更加高效率的规模经营。我们看重的不是眼前,而是更看重长远的发展。随着工业化、城镇化进程加快,农村有条件规模经营、愿意拿出来流转土地的农民会越来越多,土地使用产权制度改革的土壤和空间也会越来越广阔。
改革的重点放在农业地区,而不是近郊区。一些地方的农村土地改革,主要集中在城乡结合部,把农地变成建设用地,改变了土地用途,对粮食安全是有影响的。我们的改革试点,集中在农业地区,农地的性质没有变化,农业生产的效益进一步提高,粮食安全得到了保证,在我国广大农业地区具有普遍的推广意义。
第三,注重与现行法律政策的衔接
土地流转改革必须在现行的法律政策框架内实施,既要有探索创新,又不得突破现有的法律规定,确保各项改革措施不与法律相违背。
关于耕地抵押权问题。《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》禁止用耕地承包权作抵押担保,是考虑了耕地的社会保障功能。我们的改革,承包权归农民,经营权归合作社,抵押的是土地收益,即土地上的附着物,类似于农业期货交易,交易的标的物是合作社抵押土地上的现有以及在规定期限内可以产出的农作物,不与法律规定相冲突。
关于耕地使用权可否入股的问题。《农村土地承包法》第三十二条、四十二条允许耕地入股;党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,也鼓励通过入股发展土地规模经营。我们的改革是围绕土地合作化生产进行的,以耕地使用权入股合作社,完全符合法律和政策的规定。
关于农民对土地的权利问题。按照《物权法》,把物权主要分为所有权、用益物权和担保物权。就农村承包耕地来说,主要划分为所有权、承包权和经营权(使用权)。由于所有权和承包权不变,过去已经赋予了农民土地使用权中的用益物权,现在主要是赋予农民担保物权,这是我们探索农村土地流转改革的实质内容。
“长久”到底有多久
中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文指出,当前最重要的事情,乃是落实党对土地承办关系保持稳定并“长久不变”的承诺。这是我国土地制度上的重大突破,本应是此次全会讨论的农村土地问题中最值得关注的一点,然而某些专家、媒体热炒所谓“土地流转”的概念,使得“长久”一词未得到应有的重视。
这或许与尚未提出具体的延长承包期有关。1984年,中共中央1号文件明确提出延长土地承包期的政策,规定“土地承包期一般应在15年以上”。1993年,中共中央11号文件决定在原有耕地承包期15年到期之后,将承包期再延长30年不变。今年9月30日,胡锦涛考察安徽小岗村时表示“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,而过去的提法是“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,从“长期”到“长久”,一字之差,怎么理解?进一步说,“长久”到底是多久?中国农民是现实的。
有媒体解读说,保障农民享有长期稳定的土地承包权,意味着关于农地承包期的讨论正式结束,农地承包权更接近于“永佃权”。“永佃权”在宋代就已出现,佃农在按租佃契约交纳地租的条件下,可以无限期耕种所租土地,并世代相承。 对于“长久不变”,
陈锡文这样理解:首先从哲学上讲,“长久”作为一种制度或政策是不存在的,因为经济、社会在发展变化,“长久”相对来说就过于绝对,但此次“长久”是针对现行的“30年”来讲的。也就是说,“长久”就是要超越30年,甚至长于50年、70年,具体的年限还要通过立法机关来表述,但他认为,“长久”已是一种最终极的表达。
这无疑给中国8亿农民吃了一颗长效定心丸。土地是农民之本,土地与农民的关系也是农村最基本的制度关系。把这个关系稳定了,农民才能更踏实、更有信心地从事农业生产和经营。与媒体、专家不同,广大农民等的就是“长久”这个承诺。
谁在侵蚀农民的利益
保护农民的土地承包经营权,首先要有时间长度上的保证,现在这个保证有了,剩下的就是落实的问题了。事实上,农村土地内部调整和城市工业用地的扩张一直严重威胁着农民土地承包关系的稳定。
虽然中央在1995年就确立了“增人不增地,减人不减地”的方针,但在农村,“均田冲动”引起的土地调整非常普遍,记者了解到,在河南等地农村,土地四五年就变动一次,一些干部趁机牟利的现象屡见不鲜。在我国,农村土地归农村集体经济组织成员所有,而“集体”这个模糊的概念在实际中往往缺位。
另一方面,土地财政也是很多地方政府创收的重要来源。1986年《土地管理法》赋予了土地合法的资产特征,土地价值开始被发现并利用,土地价值在“农民——集体—一政府——市场”的链条中逐级提高,但市场对土地的高额定价并没有顺着链条回馈农民,绝大部分土地价值被政府与市场主体占有农民所得到的经济收益微乎其微。
农地非农化是目前政府与市场主体对农村土地价值进行占有的主要手段地是农民权益受损的主要原因。由于我国城市土地所有权归国家所有,所以农地非农化就是集体地权转为国有产权并最终进入市场产生土地收益的过程,在此过程中,政府与市场主体通过征收土地以及价格协商等方式占有大量土地收益,农民的利益被大量侵蚀。从1952年到2002年50年间,农民向社会无偿贡献的土地收益高达51535亿元。
中国农业大学李小云教授告诉记者,现行土地征用制度征地范围过宽,土地征用权用于公共利益的原始概念已经扩大到所有的经济建设领域,同时公平的土地市场价值还没有在各主体间形成,征地补偿制度也仅仅是脱离土地市场的单一行政行为,实际补偿费用严重偏低。以2002年为例,一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿),以目前农村居民人均生活消费支出计算,只能维持7年左右的生活。
1998至2002年的“房地产热”就是这一过程中重要的幕后推手。据国土资源部数据显示,截至2002年,全国通过招标、拍卖和挂牌等方式出让土地的面积占有偿用地面积的比例仅为2%到5%,这意味着95%以上有偿使用的土地是通过协议方式出
让给各开发商的,这种出让方式与正常招标、拍卖存在巨大的利益差价。
目前,全国失地农民总数在4000万左右,每年新增200多万人。为此,十七届三中全会提出要改革征地制度,对于“城镇规划区范围外的非公益性建设项目,农民可以多种形式参与开发经营”,“经营性”的农村集体建设用地可进入“城乡统一的建设用地市场”,并与国有土地享有同等权益。中国土地学会秘书长黄晓虎认为,政府逐步退出非公益项目的征地,商业项目的征地工作将由企业、政府与土地上的农村居民协商完成,这就意味着,农民将分享农地转为非农建设后的增值收益,参与工业化和城市化进程。
“流转”并非新鲜事物
《三联生活周刊》主笔谢九撰文称,任何资产的价格总是与其流动性成正比,农村土地的价值亦如此。十七届三中全会前后,“土地流转”一直是舆论关键词,还出现了“土地私有化”的声音。为此,在十七届三中全会闭幕后的第十天,国务院新闻办特地举办了一次新闻背景吹风会,邀请陈锡文对此次推进农村改革的有关政策进行解读。
其实,允许农民流转土地承包经营权在1984年中共中央1号文件中就已经明确,2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》中,对土地承包经营权流转的四种形式做了明确的规定,也就是转包、出租、置换和转让,其前提是在平等的基础上通过协商,依法、自愿、有偿地进行。
陈锡文强调,不应超越经济、社会发展的规律和社会现实去推动土地的集中。以目前中国的实际情况,大多数农民家庭只有半公顷左右的土地,所以流转的规模还不大,据农业部门统计,全国大概有5%的土地承包经营权在流转。国务院研究中心农村经济研究部副部长徐小青也说,“外力把农民从土地上赶出去,这叫土地兼并,不是规模经营”。
关于土地流转,目前社会上主要有两种意见。一派以温铁军、贺雪峰、李昌平等学者为代表,主张保持集体对土地的一定控制权,谨慎土地私有化使农民失去土地,认为在目前社会条件下,如果土地大规模流转,可能造成大量失地流民。他们担心,推进土地“永包制”、加大土地流转、发展“公司+农户”的农业模式会使中国重蹈菲律宾的覆辙。菲律宾政府当年在知识精英的主导下,推行本国资本与西方农业跨国公司结合控制农业,大量自耕农和佃农失去土地沦为农业工人。用他们的话说就是“不信任政府而相信资本,是更不靠谱的”。
另一派则以秦晖、党国英等学者为代表,更广泛地包括以吴敬琏、厉以宁等为代表的主流经济学家,他们主张弱化集体权利,将土地权利逐步乃至最终完全交到农民手中。他们看到目前一些基层政权对农民权利的侵犯,提倡以资本的力量进行的自愿交易是公正合理目理性的。
激烈的争论使人们更加期待这次全会中来自政策的信号,然而12日发布的全会公报对“流转”只字未提,19日公布的《决定》
