我国景区门票价格上涨过快的原因与对策
2012-11-26
内容摘要：我国基于公共资源的高等级景区门票价格呈现定价高、上涨快、涨价形式多样等问题，且门票上涨的主要受损者为普通游客，引起了较大的社会反响。造成这一问题的主要原因是我国旅游景区管理体制不顺、旅游景区供给不足、景区发展水平低而依赖门票经济、旅游产业链发展不充分等。建议我国高等级景区管理应逐步从属地管理向中央管理转变，积极引导高等级景区回归公益性，例如设立国家公园；同时加快景区立法、增加优质景区数量、延长景区旅游产业链。近期则应重点完善景区的定价调价机制。
关键词：景区门票，价格上涨，管理体制
我国旅游景区门票价格上涨过快是制约旅游业成为“人民群众更加满意的现代服务业”的重要问题。2008年国家发改委、旅游局等八部委联合出台了《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，规定景区门票价格的调整频次不低于三年。2011～2012年恰逢“解禁年”，不少景区均调高（或准备调高）门票价格，引起社会广泛关注。 一、近年来我国景区门票涨价问题已成为社会热点问题
（一）我国基于公共资源的高等级景区门票价格普遍定价过高、涨价过快，且涨价形式趋于多样
截至2011年底，我国共有各类景区20976家（A级旅游景区5573家），其中不少是门票免费或者低票价的景区。目前社会反响较为强烈的是世界遗产、国家级风景名胜区和文物保护单位等基于公共资源的高等级景区“门票贵、涨价快”的问题。
与世界其他国家相比，我国景区门票占同期居民收入的比例较高。如故宫旺季门票价格为60元/人次，是国内门票价格较低的世界遗产景区，为2011年农村居民平均月收入的11.6%，城镇居民平均月收入的3.3%；曲阜三孔景区（孔庙、孔府、孔林）旺季门票涨至185元/人次，为农村居民平均月收入的1/3，城镇居民的近10%。而英国白金汉宫门票价格为15英镑，约为居民平均月收入的1.3%（简化为合1.3%，下同）；法国凡尔赛宫为15欧元（合1%）；意大利古罗马斗兽场为6欧元（合0.6%）；韩国景福宫/昌德宫为3000韩元（合1%）；印度泰姬陵门票本国人为20卢比（合0.5%，外国人750卢比）；克里姆林宫博物馆本国人为100卢布（合0.3%，外国人300卢布）。自然遗产类的景区差距更大，黄山、张家界、九寨沟旺季门票价格均超过200元，为2011年农村居民平均月收入的40%以上，城镇居民的近15%，而日本富士山景区免费，美国黄石国家公园仅为10美元（合0.3%）。且我国景区门票多为当日当次有效，而国外部分景区门票有效期在数天以上，或可在一定时期内免费重游。
我国门票的上涨幅度也较快。据统计，在过去六年的两轮调价周期中，遗产类景区门票的价格整体上涨了65.42%，部分高等级景区涨幅甚至达到70%～80%。
表1 我国部分基于公共资源的高等级景区门票涨幅示意表
景区名称 等级 属性 门票原价（元） 门票现价（元） 20052002年： 年： 淡季旺季120 130 旺季200 2002年：145 黄山景区 世界文化与自然遗5A 产 2009年： 淡季150 旺季230 2005年：220 九寨沟景区 5A 世界自然遗产 黄龙景区 张家界武陵源景区 承德避暑山庄 曲阜三孔景区 扬州瘦西湖景区 华清池景区 华山景区 天涯海角景区 5A 世界自然遗产 5A 世界自然遗产 5A 世界文化遗产 5A 世界文化遗产 5A 国家级风景名胜区 5A 国家级风景名胜区 4A 国家级风景名胜区 2002年：110 2002年：158 2007年：90 2007年：150 2008年：90 70 淡季50 旺季100 65 140 130 110 100 4A 国家级风景名胜区 国家级风景名胜区 昆明石林景区 4A 世界自然遗产 井冈山景区 5A 自然保护区 秦始皇兵马俑博物国家重点文物保护5A 馆 单位 枣庄台儿庄景区 4A 大运河申遗景区 资料来源：相关网络资料。
2005年：200 2005年：245 2010年：120 2010年：185 2012年：120 2012年：110 2011年： 淡季100 旺季180 2012年：95 2010年：175 2012年：160 2012年：150 2012年：160 由于受到政策限制，部分景区为不触动涨价红线，往往通过多项措施暗中提升门票价格，如剥离门票中的交通费或提高景区内环保车费、索道交通费，或强制搭售旅游纪念品，强行联合若干等级较低景区发行联票等。
（二）普通游客是景区门票价格上涨的直接受损者，地方财政和景区管理部门分享了门票价格上涨的收益，旅游从业人员也是间接受益者
普通游客是景区门票价格上涨的直接受损者。我国景区管理尚不规范，部分游客可以通过“免票”、“赠票”、“内部票”等形式免费进入景区，如山西平遥古城景区2010年公务接待人数达到10万人，部分节假日无门票游客数量甚至占到当天总游客数的1/6；旅行社也往往可以拿到市面价值6折甚至以下的折扣价，如苏州周庄古镇景区门票在60元的时候旅行社报价为35元，80元时为48元，100元时为60元；国家旅游局规划财务司的统计报告也指出我国景区门票收入和游客数量并不成比例。这部分低（免）票价游客带来的景区运营成本最终往往需要普通游客承担。
地方财政则是景区门票价格上涨的最大受益者。我国对风景名胜区实行属地管理的政策，门票收入采用“收支两条线”的管理办法，即门票收入全额上缴地方财政，景区通过预算向财政部门申请维护费用和行政支出费用。《风景名胜区条例》还规定：“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿”。但从景区门票收入和实际开支来看，景区的年度预算一般仅占到门票收入的50%，且主要用于行政支出，极少用于维护支出，其余部分均上缴地方财政。直属文化部管理的全额拨款事业单位故宫博物院支出费用多年来均为门票收入的50%，其中文物保护费用仅占到门票收入的7%左右，2011年其门票收入约为6.5亿元，支出为3.2亿元，“是世界少有的向财政交钱的博物馆” [①故宫博物院院长单霁翔在清华大学讲座时接受媒体记者采访发言。]。而属地管理的国家级风景名胜区用于景区维护的支出也远低于管理费用和上缴费用的比重。
表2 部分国家级风景名胜区门票收入使用情况表
景区名称 数据年份 门票收入（万元） 景区维护费（万元） 黄山 2011 56300 28600 峨眉山 2011 32931 5631.5 十三陵 2002 15222 7611 八达岭 2002 10600 2120 景区维护费占门票收入比重（%） 上缴财政（万元） 上缴地方财政占门票收入比（%） 上缴后返还于维护的资金（万元） 管理费用（万元） 管理费用占门票收入比（%） 资料来源：相关新闻报道和研究资料整理。
50.8 28150 50 - 21490 38 17.1 16465.5 50 0 10834 32.9 50 4566.6 30 0 3044 20 20 4240 40 0 4240 40 而财政对景区的补贴和返还极少。据主管风景名胜区的住建部数据，近十几年来我国每年在国家级风景名胜区上的财政补贴仅为1000万元；据财政部2009年5月印发的《国家级风景名胜区和历史文化名城保护补助资金使用管理办法》的规定，各省（自治区、直辖市）申报的国家级风景名胜区保护补助资金补助项目原则上每年不超过2个（国家级风景名胜区达10处以上的省份原则上不超过3个）。且这一补助金额极少，如2010年岳阳楼—洞庭湖风景名胜区获得补助资金仅10万元。而地方财政基本不对景区进行补贴。
旅行社、导游、司机等工作人员通过“回扣”等渠道也成为门票价格上涨的间接受益者。尽管行业规定明令禁止旅游景区给予门票回扣，但景区为了争夺客源往往不惜违规操作，门票价格过低反而会导致旅行社和个人“无回扣可赚”，从而在旅游线路设计中排除该景区。因此部分景区门票的主动或跟风涨价，反而更有助于提高团队游客数量，增加经营收入。 （三）发达城市部分景区的门票价格受到严格行政管治、充裕财政支持和市场机制作用的多重影响，涨价渐趋理性 2011年国内接待游客量前10名的景区，大多是发达地区的低票价、高等级景区，其排名从高到低依次是杭州西湖风景名胜区（5A、免费）、广州白云山风景名胜区（5A、5元/人次）、南京夫子庙—秦淮河风光带（5A、免费，入夫子庙大成殿、江南贡院须各另付15元）、西安大雁塔—大唐芙蓉园景区（5A、大慈恩寺门票50元/人次，登大雁塔30元/人次，大唐芙蓉园120元/人次）、青岛海滨风景区（4A、免费，区内部分公园5～15元/人次）、广州越秀公园（4A、免费）、广州起义烈士陵园（4A、免费）、天坛公园（5A、旺季联票35元/人次，门票15元/人次；淡季联票30元/人次，门票10元/人次）、丽江市丽江古城景区（5A、80元/人次）、广州市长隆旅游度假区（5A、视不同游乐项目200元起）。此外，北京、上海等发达地区的高等级景区如故宫、颐和园、长城等世界遗产景区和东方明珠、环球金融中心观光厅、欢乐谷、东方绿舟、上海野生动物园等景区多年来也一直保持门票价格未变。这主要得益于上述发达地区对景区的严格管理和较为充裕的财政补贴。
低票价不仅带来了良好的社会效益，同时也带来了良好的经济效益。国内报道较多的“免费西湖”模式始于2002年，目前环湖83个景点中已有64个免费开放，据2006年杭州市审计局发布的《环西湖景点免费开放以来管理单位财务收支绩效情况》显示，2003～2006年主管上述景区的17家事业单位的收入年均增长11.14%，同期杭州市旅游创汇年均增长16.8%，杭州市也相继荣获中国最佳旅游城市等称号，2011年杭州市旅游总收入达到1191亿元，同时旅游业的发展还促进了城市经济，尤其是第三产业的发展。
上海周边的周庄景区涨价风波则更具有市场经济下的典型意义。20世纪90年代周庄发展江南水乡旅游后，门票价格一再飙升，从最开始的30元、48元、50元、60元、68元，到2004年9月涨至100元，这一价格偏离了市场接受的最大限度，自2005年3月初起，北京各大旅行社的“江南水乡游”线路便不再推出周庄，取而代之的是其周边的几大水乡，而周庄的门票价格也从此停涨，游客数量也进入到平缓增长期甚至停滞期。 二、景区门票价格上涨原因分析
（一）过分依赖门票收入是景区门票涨价的直接原因
目前我国旅游景区的产业体系不完善，门票收入是景区收入最主要和稳定的来源。2011年全国A级景区门票收入1149.94亿元，占营业收入的43.25%，餐饮、酒店、购物等服务设施对景区收入贡献较低，且越是低等级景区，越依赖于门票收入。
表3 我国景区门票收入占营业收入比重
景区等级 营业收入（亿元） 门票收入（亿元） 门票收入占营业收入比（%） A 47.52 32.2 67.8 AA 75.24 71.07 94.5 AAA 377.06 140.18 37.2 AAAA 1744.84 747.96 42.9 AAAAA 413.94 158.53 38.3 总计 2658.6 1149.94 43.3 资料来源：国家旅游局规划财务司编著，《2011年中国旅游景区发展报告》，中国旅游出版社，2012.
由于景区收入过度依赖门票，因此面对通货膨胀导致的员工薪酬增加、原材料成本上涨、能源资源支出上涨等成本压力，经营企业和管理单位最有效的应对措施就是提高门票价格。
同时，近年来部分景区为了提高环境品质和游览体验而进行了大规模的升级改造，引入的社会投资也大多需要通过门票预期收益进行抵押，这也导致部分景区升级后门票立即涨价。 （二）供给不足的矛盾是景区门票涨价的主要原因
近年来我国居民对旅游活动的需求快速增长，但旅游产品较少，仍以景区游览为主，而优质旅游景区的数量明显不足，特别是在节假日，景区拥挤情况很普遍，大大影响了旅游体验和质量。2011年国内出游人数26.4亿人次，其中5573家A级景区接待游客数量达到25.54亿人次，占到国内总出游人次的近97%；每个A级景区年均接待了45.8万人，其中5A级景区年均接待游客数甚至达到392.2万人次/区。巨大的供需不平衡使得景区涨价的市场反馈“失灵”，尤其是高等级景区因其旅游资源的自然垄断使得市场供需更不平衡，从而导致其门票涨价行为“有恃无恐”。 （三）管理体制缺陷是景区门票涨价的根本原因
当前我国国家级风景名胜区和多数高等级景区以属地管理为主，名义上是全额拨款事业单位，但国家财政拨款严重不足，地方财政不仅没有向景区投入维护和管理费用，反而要依靠景区门票和经营收入补充地方财政，这种现象在一些经济欠发达地区景区中表现尤甚。因此“市场失灵”的背后又缺乏“行政干预”，地方政府对于调高景区票价不仅不予制止，反而积极协助。
这种管理体制也导致大部分景区实际上还同时设有一个旅游公司负责经营和管理，与管理机构往往是“一套人马、两块牌子”。这种对景区的企业化实际运作并不是《风景名胜区管理条例》中规定的“特许经营”，因此导致经营企业缺乏直接管理部门的约束，不仅想方设法提升门票价格，追求利润化最大，甚至不惜破坏风景名胜和文物资源。 三、政策建议
（一）调整思路：试点从“属地管理”向“中央管理”转变
对于市场型的景区（如主题公园、游乐园等），其管理和经营应由市场决定；但基于公共资源的景区，则需要改革管理体制，从根本上理顺景区的收支体系。
目前，发达地区已经有财力通过财政补贴减免景区门票，进而更好的树立地方品牌、改善投资环境、吸引人流物流、发展关联产业；但大多数地处欠发达地区的景区则不仅难以得到地方政府的财政拨款，反而成为地方政府的财政来源。在中央财政还不能全部覆盖所有风景名胜区基本支出的条件下，可选择若干（20～30个）[②美国每年用于国家公园的预算约为当年GDP总量的0.02%左右（我国约为0.0001%），以此为参照，2011年我国可拿出约100亿元用于国家级风景名胜区和文物保护单位的保护性支出，足以负担31个故宫和24个黄山（同类景区中保护性支出最高者）的免费运营。考虑到高等级景区的特许经营的收入能占到景区运营总收入的60%左右，100亿元足够支持50～70个类似高等级景区的免门票运营。]具有极高价值和自然垄断优势的欠发达地区高等级景区进行试点（其备选范围为世界遗产、国家风景名胜区、5A级景区），从属地管理向中央管理或者国家财政支持来转变，对门票进行大幅降低甚至免费，其改革相应成本低，且具有显著的示范意义。待条件成熟后可进一步探讨不同等级景区中央和地方财政的分担比例，从根本上解决我国基于公共资源的高等级景区“门票贵”的问题。
另外一种思路是统筹设立国家公园。近期可依托世界自然与文化遗产地或国家级风景名胜区管理体系进行首批国家公园试点。我国已有41处世界遗产和208处国家级风景名胜区，这些遗产的资源品质具有很高价值，涵盖了多个管理体系下各种类型的遗产，在地方政府层面一般都设立了统筹管理的遗产管理委员会或风景名胜区管理处，有利于国家公园试点的操作；且这些遗产和风景区的社会认知度高，有利于国家公园试点在保证公益性、保护资源和全面发挥景区的国民教育和科研功能方面形成示范效应。
（二）理顺机制：近期加快完善景区门票的定价调价机制
目前门票的定价和调价主要是由发改委和物价部门管理，旅游局配合。尽管也有“听证会”制度，但由于地方政府是景区门票上涨的最大受益者，上述定价和调价机制难以杜绝景区门票定价和调价的随意性，也不能从根本上约束门票的定价和调价行为。
应制定科学、制度化的门票定价和调价机制。对于景区门票定价应该以景区等级、资源价值、管理体制、产品类型、行业环境、景区面积、当地社会经济发展状况等多因素为参照，建立一套完整科学的制定门票价格的指标体系和调价流程，且对于依托公共资源开发的景区应出台政府指导价和最高上限，并规定门票年均涨幅的上限。
应完善景区门票定价和涨价的公共参与和“听证会”制度。除本地居民和商户以外，还应吸纳游客、旅行社等利益相关者进入听证会，改变“逢听必涨”、“本地人听证，外地人埋单”的现状。
同时也可借鉴印度、埃及等发展中国家的经验，对本国青少年实行低票价甚至免票策略，以更好地利用自然和历史文化资源进行国民教育，传承民族文化。
（三）增加供给：近中期鼓励各类资本参与各类型景区和旅游产品开发，延长旅游产业链
旅游景区门票过高、涨幅较快这一“市场失灵”现象背后的深层原因是长期以来旅游市场体系建设滞后。一方面基于公共资源的旅游景区具有天然的垄断属性，多为事业单位管理，民间资本进入景区开发和获取特许经营权受到多方限制；另一方面旅游业“风险高、回报周期长”的特点也导致了民营资本对旅游资源产权不清晰所带来的长期影响的忧虑。
因此国家和地方政府应调整目前单一的“政府管理、特许经营”思路，鼓励民营资本在不触动不可再生的核心旅游资源的基础上，于城市、景区周边开发多种类的旅游、休闲、度假等景区和美食、购物、科普、教育、体育、文化娱乐等旅游产业链延伸项目，既有助于缓解旅游景区供需失衡，同时也增加地方税收，进一步摆脱景区的“门票依赖”。 （四）立法保障：中远期通过法律进一步理顺景区开发、管理和经营中的各方权责和利益
目前我国的景区管理尚无通行的法律规范，往往视景区类型而适用《风景名胜区管理条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水利法》等，各法律对于景区的管理、经营的权责、主管部门等要求各不相同，客观上造成了目前各类型景区多头管理、盲目经营的混乱局面。
从目前我国景区管理的问题来看，需要加快制定统一的景区适用性法律，进一步明确：我国自然资源景区和文化遗产景区的使命、性质和国家责任；景区的分级管理以及相应的各级政府资源保护和管理的主管部门和监管职责；各级保护地管理和资源保护经费的预算、决算、审计和公开；各级景区名单的进入、退出和批准机制；对遗产和风景资源的规划、利用方式以及对破坏和损害资源行为的惩罚；特许经营的原则和范围；景区管理机构的组成以及公众参与的途径等。
国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“文化旅游产业公共管理体制研究”课题组
课题组长：王佩亨 刘锋
执笔：刘锋 黄斌 （王佩亨参加讨论修改）
