某市G108国道改建和胜利南路PPP项目
物有所值评价
二O一七年五月
PPP项目物有所值评价
一、某市G108国道改建和胜利南路PPP项目物有所
值定性评价
某市G108国道改建和胜利南路项目建设投资约为10.16亿元，立项、可研、环评等前期工作已基本完成，项目建设条件已经具备，初步预计建设期为一年，拟采用PPP模式进行运作。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财经[2014]113号）的相关论述，本定性评价将主要从增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争四个方面对采用PPP模式建设G205国道改建和梅林南路项目（下称“本项目”）进行物有所值（VFM）分析。
(一) 增加供给
本项目采取PPP模式，不仅可以减轻某市政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，有利于项目的总体规划和监管；对社会资本来讲，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；对社会公共服务来讲，通过“让专业的人做专业的事”，提高公共产品供给效率和服务质量。
1、有利于增加道路设施公共服务供给
本项目总投资超过10亿元，完全依靠政府财政资金建设本项目存在一定压力，不利于其它各项支出的合理安排。而通过采用PPP模式，引入社会资金参与本项目投资建设和运营管理，政府无需在当前为建设投资付出全额资金即能保障道路设施的建设。项目建设的及时
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完工，将有利于优化城市框架、完善城市路网、增强组团间联系，也有利于提高区内道路的交通能力和服务水平，改善居民生活环境，美化城市形象，提升投资环境。
2、有利于合理分配各行业各领域的公共服务供给
基础设施和公用设施各个领域适合采用PPP模式的，均可以引进社会资本参与投资建设和运营管理，既可以利用市场机制配置资源，同时又在政府对各个公共服务领域的合理管控下，避免部分基础设施的过度建设，合理分配基础设施的行业比例，保证各个领域公共服务的合理供给。
(二) 优化风险分配
在本项目中，PPP模式与传统政府采购模式相比，可以在一定程度上优化项目的风险分配。
传统政府采购模式是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。在传统政府采购模式下，部分地由于决策及其它原因，导致政府分担较多的风险。
在PPP模式下，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，通过合作各方平等协商，有利于在政府和社会资本之间形成合理的风险分配机制，减少不必要的交易成本，提高项目运作效率。
下面将从政治风险、法律风险、土地取得风险、建设风险和融资风险、运营风险、自然风险、经济风险等风险因素对PPP模式和传统政府采购模式进行比较，评估PPP模式对本项目风险分配的优化。
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1、政治风险
政治风险一般是指战争、入侵政府部门对项目设施实行的征收、征用、国有化、政府违约等事件造成的风险。
在传统政府采购模式下，政府违约以及政府部门对项目设施实行的征收、征用、国有化等造成的风险多数由社会资本承担，其余政治风险由政府部门承担，合作双方对风险理解的不一致，不利于双方合作的进一步开展。
在PPP模式下，由政府部门引发的政治风险，可由政府部门给予社会资本合理补贴，而不可抗力范畴的政治风险难以掌控和预料，可由政府方与社会资本共同承担。
2、法律风险
法律风险是指国家和地方法律法规政策发生重大变化所引起的风险。对于本项目而言，法律风险主要是指国家、安徽省和某市法律法规政策的变更导致的风险，如道路建设标准的变化、养护标准的变化、税种和税率的变化等。一般情况下，法律风险的发生，往往会引起项目建设和运营成本的变化，从而影响政府支出和社会资本获利数额的增加或减少。
在传统政府采购模式下，运营阶段的法律风险一般由社会资本承担，增加了社会资本对于政府部门在发生法律变更时占据优势地位的担忧，不利于双方的互信互利，同时可能导致社会资本增加风险溢价的要求、增加政府支出。
在PPP模式下，一般通过明确权责，由风险的引起方承担相应支
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出，并可以通过双方协商进一步优化分配。例如，对于本项目而言，对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少可由政府方承担；对项目环境保护或道路维护标准等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本的风险可由双方协商分配。通过协商确定法律风险承担主体后，其执行变更的费用会相应减少，利于报价的合理化。
3、土地取得风险
土地取得风险是指因土地指标不足、土地审批手续不齐备、征地拆迁遇到阻碍等原因导致无法按期取得项目所需土地的风险。
在传统政府采购模式下，土地取得风险的承担主体并不明确，一般由社会资本承担土地取得风险，使社会资本的风险成本提高，进而要求获得更高的收益回报。
在PPP模式下，可由政府与社会资本协商，共同承担土地取得风险或由政府部门承担。如果满足以下条件之一，则建议由政府部门承担土地取得风险：
（a）政府部门希望能保留土地的使用权，并且有一定的限制或责任；
（b）政府部门希望能在项目合作期结束后获得土地使用权； （c）土地审批手续较为复杂，征地拆迁难度较大等。 本项目中，土地采取划拨方式取得，合作期结束后土地使用权将无偿移交给政府，因此，可由政府部门承担土地取得风险。
4、建设风险和融资风险
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建设风险主要包括设计变更风险、工程质量风险、进度延误风险、第三方责任风险等；融资风险主要指项目公司无法应当按照项目协议的规定和建设进度及时融到足够的资金、无法按期偿付债务等。
在传统政府采购模式下，社会资本几乎完全承担建设风险和融资风险，进而要求更高的回报。
在PPP模式下，政府可以从行政上加强监管，全过程参与项目的建设及审计工作，督促项目按期实施。在选择社会资本时，应当注意考察其资金实力，在具体实施项目过程中为项目公司融资提供便利，有利于提高项目的建设和融资风险承担能力。
5、运营风险
运营风险主要指项目公司在项目运营中由于的收益不足、配套设备服务提供、市场需求变化、收费变更等原因所产生的风险。
在传统政府采购模式下，运营风险的承担主体主要取决于政府是否购买社会资本的运营服务，这提高了政府购买成本，不利于双方合作的进一步开展与社会资本的技术及管理经验的引进。
在PPP模式下，一般主要由社会资本来承担本项目的运营风险。社会资本具有较好的运营和风险管控能力，可以建立有经验、有技术的管理队伍，进而提升服务水平、提高运营效率、降低运营成本。
6、自然风险
自然风险主要是指天灾、大规模流行病、饥荒或瘟疫等不可抗力、自然环境破坏风险等。
在传统政府采购模式下，自然风险一般分阶段分配到政府部门和
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建设风险主要包括设计变更风险、工程质量风险、进度延误风险、第三方责任风险等；融资风险主要指项目公司无法应当按照项目协议的规定和建设进度及时融到足够的资金、无法按期偿付债务等。
在传统政府采购模式下，社会资本几乎完全承担建设风险和融资风险，进而要求更高的回报。
在PPP模式下，政府可以从行政上加强监管，全过程参与项目的建设及审计工作，督促项目按期实施。在选择社会资本时，应当注意考察其资金实力，在具体实施项目过程中为项目公司融资提供便利，有利于提高项目的建设和融资风险承担能力。
5、运营风险
运营风险主要指项目公司在项目运营中由于的收益不足、配套设备服务提供、市场需求变化、收费变更等原因所产生的风险。
在传统政府采购模式下，运营风险的承担主体主要取决于政府是否购买社会资本的运营服务，这提高了政府购买成本，不利于双方合作的进一步开展与社会资本的技术及管理经验的引进。
在PPP模式下，一般主要由社会资本来承担本项目的运营风险。社会资本具有较好的运营和风险管控能力，可以建立有经验、有技术的管理队伍，进而提升服务水平、提高运营效率、降低运营成本。
6、自然风险
自然风险主要是指天灾、大规模流行病、饥荒或瘟疫等不可抗力、自然环境破坏风险等。
在传统政府采购模式下，自然风险一般分阶段分配到政府部门和
