＂三农＂问题的政治制度分析(1)(7)

　　（二）地方政权机关设置不合理加大了农民负担
　　1、我国的地方政权机关的历史与现状。我国自从秦朝设郡、县、乡三级制以来，两汉和魏晋南北朝基本延续了秦制，隋文帝于开皇十五年(595年)尽罢乡官，只设郡、县两级。唐以后在郡与县之间或郡以上加设或长驻或分巡的一级，而乡里制度却开始由乡官制向职役制转变，宋神宗熙宁三年(1070年)王安石变法，实行保甲制，乡不再作为基层行政区域，县成为了基层行政区域，直到清代灭亡 。据孙学玉，从秦至民国末2100余年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6%，有610年为虚三级制，占28.7%，有600年为三级制，占28.2%，有276年为三、四级并存制，占13%，有350年为多级制，占16.5% 。纵观历史，实行四级制的时间极短，而且多会加剧动乱。在国外，包括一些大国，一般都是三级政府。1982年宪法规定我国的地方政权机关为三级或四级，相应设立人民代表大会和人民政府，县级以上各级人民代表大会设立常务委员会。立法时的实际情况是，在农村地区省级与县级之间一般设置行署（地区），作为省政府的派驻机构，不是一级政权机关，不设人民代表大会，在部分民族自治地区设立自治州，作为一级政权机关，设立人民代表大会。一般设区的市不管辖县、自治县。所以从全国范围来看，是三级制占绝大多数。80年代中期以后，全国范围兴起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于设区的市越来越多，市辖县越来越普遍，从而形成了事实上四级制占绝大多数的局面。即：省（自治区、直辖市）、自治州（设区的市）、县（自治县、市辖区）、乡（民族乡、镇）四级政权体制，1995年第三次修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对这种四级制进行了确认和强化。按照1998年修正的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是一级政权机关，然而，村民委员必须协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，其成员（3至7人）根据情况，可以给予适当补贴，这样，村民委员会事实上处于半级政权状态。
　　2、当前农村地方政权机关设置的缺陷分析。从历史和世界的角度看，我国当前地方政权机关"四级半"的格局，是非常特殊的。这种"四级半"的地方政权机关设置，在高度集权的计划经济体制下，危害还不明显，在市场经济下，暴露了越来越多的缺陷：一是根本无法达到财权与事权的明晰划分。计划经济体制下利益高度统一的格局，在改革开放以后逐步打破，各级利益冲突由于地方层级过多和分税制实施的双重作用而日益彰显出来。由于层级过多，我国现有的18个税种根本无法在中央、省、市、县、乡之间明确划分，只好大量采用共享税，财税部门征收后再由财政按比例分成。二是导致机构臃肿。科层制和我国长期以来的集权体制，使上级党政部门往往要求下级设立对口机构，不断增设对口机构导致乡镇规模越来越大，一个中等乡镇的机构数往往超过了建国初一个县的机构数。目前，乡镇政权设置的机构大多数在20-30个，如党政办、组织人事办、宣传办、统战办、文明办、农村经济办、工交贸易办、村镇建设办、科教文卫体办、计生办、民政办、综治办、财政办和人大、纪检、武装、工会、共青团、妇联等20多个办公室，还有所谓的"七站八所"等派驻机构和事业单位，如农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所、工商所、粮所、土管所、水利站、文化站、农经站、防保站、邮电所等。 三是导致人员膨胀，加重财政负担。层级过多，权利的分配界限就无法清晰，协调的工作量就少不了。层级多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我国行政人员过多，层级太多是一个重要原因。改革开放以后，人员膨胀速度反而加快。人民公社时期1个公社还只有1个正乡级，现在至少有3到4个。2001年，我国乡镇数量为39715个乡镇，乡镇一级由财政供养的人员编制共有1280多万人，其中党政干部多达140万人，平均每个乡镇党政干部为35人，但事实上编制是一回事，实际人员是一回事，两者相差巨大，部分发达地区镇级单位达到800-1000人 。甚至出现过一个乡有47个副乡长 ，一个镇有52个副镇（科）级领导干部的情况 。