初论行政主体与相对人关系之和谐(5)
2025-04-29
小结
即便是在“权力扩张性”、“人性之恶”和“行政双方权利义务不对等”等判断下，行政双方之间依旧存在着和谐共处的法治基础——行政权的正当性是前提，行政和行政法对相对人权利的终极维护是价值所在，行政法的“控权”机制则维系着基本秩序。但是，现实情境并没有描摹出一副行政主体与相对人之间“夜警巡更”或“保姆育婴”般的安宁，相反却屡爆行政对峙事件——这也是我们不得不继续下一个话题的原因。
二、支撑行政主体与相对人之和谐关系的制度缺失问题
权力正当、权利保障和权力控制，成为支撑行政双方关系和谐形态的法治三足，任何一个支点的偏离或缺失，都足以颠覆这副本来呈现“斜姿”的关系架构。“杨佳袭警案”中，杨佳对警方合法盘查的本能抵触表明他内心一定偏执地认为警察和警察行为是可恶的，这种犯罪人格无疑源自他对自身生活经验的偏见总结或对公众舆情的片面汇总，但也透露出一个社会理性人对警察、警察机关权力正当性的错觉。“瓮安事件”中，死者家属和亲友轻易地被一些别有用心的人挑唆利用终至酿成公共事件，这种“轻易被利用”的群体要挟，除了表明个别人市井心理、逐利本性的随机发作，也有当事人对死者死亡真相知情权——这种主体权利被忽视的预设。“钉子户事件”中，“钉子户”几近“作秀”的坚守对峙，除了借助媒体和舆情寻求社会道义上的支持，也暗含着对强势权力操控下正当诉求渠道的无奈与避走。言及行政双方关系的不和谐，除了蓄意制造的敌国行为，尽可个案发挥出万千情由，却几乎完全可以归类到上述三个制度支点（或其中之一、之二）的偏离、缺失、错位、虚置。当然，制度的缺失绝不是一种文本技术缺失，根本缺失肯定在于制度根植其间的土壤：经济、社会、文化的土壤。制度的缺失也绝不仅仅是一种文本缺失，从理念到原则，从实体到程序，从事前预防、事中监控到事后补救，都可以圈点一二。但是，制度缺失的检视之于行政双方关系，毕竟是最直接、最现实、最奏效的展开路径，因此有必要单独提及——且不表明笔者对相关根源性问题的忽视。在制度层面上，如果我们尚且认同行政权是这样一种强势的权力，行政是这样一种无所不用其极的手段，行政法是这样一种关乎宪政主旨的规范，那么就必须扎牢权力正当、权利保障和权力控制这三足，绝不容许半截假肢替代。由于权力正当、权利保障和权力控制问题是交织关联、互为因果的，任何单个问题的解析都难以独善，因此以下的分述难免逻辑重叠。
（一）权力正当的瑕疵
对于构建和谐的行政双方关系的正义基础——行政权的正当性尤其是政治正当性，在中国当下自然无需多语。因为经由民主革命建立的人民政权本身就是国人最大的合意，人民在民主普选的基础上选派代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并选举产生国家机构，体现了人民主权原则。但是，现代代议制普遍采行的间接民意表达机制的局限性，代表选举在利益动机缺位前提下的形式化，代表素质低下和意愿表达机制不畅，人大监督的“橡皮图章”化，以及直接导致行政主体权力正当性“含金量降低”的机关正职领导人差额选举范围狭窄、正式候选人协商确定比重过大、公开平等竞选不被倚重等等问题，除了反映人类社会民主政治建设任重道远，也是行政权在政治正当性论域永临的难题。对此，我们瞩望中国宪政运程一路风顺，也对旨在加固权力正当性基础的“民主行政”、“行政民主”等实践探索寄予厚望。
比较看来，比政治正当性加固更面临挑战的是行政权的道义正当性加固。在社会契约论上，人们创设或选择政府，初衷是把自己的安宁托付给一个勤勉尽责的“夜警”，却也极可能造就一个凶悍暴戾的“狱卒”。这种尴尬，一方面是因为任何控权机制都不可能细密到极致地控权（因为绝对的控权意味着剥权，剥权则意味着无从保权），另一方面是因为无论行政主体在学理上如何被定义为超越个人意义的组织、机构，最终的主体行为毕竟要通过具体的人来完成——而人毕竟是自私的。如此，在以自私的人为核心因素的行政主体与同样自私的相对人之间，关系紧张、存在矛盾问题是不可能期求彻底消除的，只能最大限度地舒缓、消减、抑制在一个可以理性共存的界域——这个界域我们姑且称之为“和谐”，这种具有理性制衡特点的并存状态也是实现行政监督的必须。正是基于上述多少令人沮丧的事实，人类社会创设了行政法，以维持行政权道义正当性的底线。但是，基于“无无私之人”和“无无缺之制”的判断，行政权的道义正当性时刻处于良知拷问中，而制度的过于粗疏、失恰，则为权力寻租提供了捷径。现实中，腐败案件、官场潜规、部门利益、官商勾结等灰色语汇充斥，市井公众则望腐兴叹、默认潜规、迎合强权、放弃操守，直逼伦理底线。行政主体的个别顽劣或行径不端，极具漂黑和放大效应，体制性的无视和低能则构成变相纵容，仿佛是行政主体“速制”着自身的蔑视者、鄙夷者、质疑者甚至敌视者，使得行政双方关系渐入僵局。行政权是建立在公众信赖和利益托付之上的，任何权力寻租的行径或企图，哪怕只是偶尔和极少，都足令公众百倍警觉，这种寻租看似贩卖了不属于谁的利益，实则触动了所有人的利益。在公众“谁动了我的奶酪”的道义追问中，行政双方关系即便不以令人震惊的极端对峙形态出现，相安无事的安定也不是和谐——前者固然违背了行政营造安宁秩序的初衷，“沉默的大多数”（王小波语）则是相对人缺位情形下行政监督机制的乏氧。
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