集体土地流失问题的浅析(2)

　　2、制度的缺失是中国集体土地过速和无序流失的根本原因。 
　　第一，集体非农用地的限制流转给征用土地留出了寻租的空间
　　随着工业化的不断地推进，对土地使用权的需求者也越来的越多样化，土地使用的缺口也越来越大，国家不得不放开土地市场，对于一些经营性用地项目改为国有土地有偿使用。但是国有土地市场根本不能满足经济的飞速发展，广大的土地需要者不得不把目光投向集体土地。 
　　第二，集体土地所有权主体缺位为第三者随意占用土地使用权提供了便利条件 
　　根据我国现行法律的规定，农村集体土地所有权的主体主要有如下三种：村农民集体、乡镇农民集体、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体。这样的法律规定看似清晰，实际具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊。具体属于哪一个集体所有，是乡镇，是村，还是组、队，不明确。同时乡镇、村、组、队是行政单元，并不是经济学概念上的经济集体，也不是法律概念上的经济法人，所以主体不明确、法律界定不清楚。由此造成土地所有权的模糊使得农民没有真正掌握土地，结果是基层政权及乡镇或村干部掌握了绝大部分的土地处置权。从法理上来说，村民委员会和村民小组不过是农民集体的执行人，是代表农民集体来行使管理土地的权利，但实际上却造成了这一权力的垄断，而且很有可能转化为村民委员会中个别村干部的个人支配权。这样在经济利益的驱使下，随意的处分集体土地的使用权变得没有了节制和顺理成章。 
　　四、对策建议：长远规划和即时政策同步进行 
　　（一）从长远的政策而言，我国需要完善农民的土地产权制度 
　　在今天，我国的土地制度，一方面 坚持实行土地国有和集体所有，明确农地的所有权归属国家和集体，在其流转过程中保障国家和集体的产权主体和流转收益。这种所有权是农地产权的主产权。另一方面，坚持实行农村土地承包经营制，明确农地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益。、只有明确农民对土地的权属，赋予其对土地使用权的物权性拥有，才是集体土地有序流转的基础所在。可以说“物权法定”是保护失地农民权益的最好的法律武器。 
　　（二）近期而言：
　　1、就是要调和经济发展和农业用地的矛盾，有限制的去承认和规范非农用地的流转
　　我国对于非农用地的流转限制的比较死，是缘于保护耕地资源的初衷，但是经济发展规律的要求，已经使集体非农用地在经济发达的地区和城乡的结合部成为了现实。从长远来看，农村集体的土地进入市场，是市场经济的要求。其实要保护耕地，核心在于严格土地农转非的手续，集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。对此，我们应该尊重经济发展规律，面对现实，修改相关的法律，在符合土地利用总体规划，城市和集镇规划，在依法办理农转非手续的前提下，允许集体建设用地参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和方法来进行市场流转。 
　　2、规范征地制度，把其严格的限制在公益的范围内，禁止国家垄断 
　　政府征收土地必须严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权应是公益性的，包括能源、交通、水利、公共设施等等，法律应该以列举的方式明确公益性用途。商业性用地不能借发展经济之名，以国家的行政权力强行征地，而是应当通过向农民集体购买、租赁等市场方式取得使用权，其价格也应由市场决定，即使是公益用途的征地，也应该实行补偿市场化，而不是行政性补偿。发达国家及地区均以补偿征地造成的实际损失为原则，并且由市场确定价格，这些成功的经验值得我们借鉴。 
　　3、加强执法链条的完善 
　　对于我国薄弱的执法链条，将会随着我国非诉行政执行制度的完善，而得以改善。土地案件的执行决定权和裁断权将会由法院行使，即法院行政审判庭对具体行政行为合法性审查后，作出是否执行的裁定，准予执行的裁定交由行政机关利用自身专业优势实现经法院审查认定的合法的土地执法行为。这样一来既保证了司法审查的公正性又不牺牲土地行政执法的效率和执法力度。