浅谈财政监督运行机制存在问题的思考(2)

　　2.对行政事业单位监督手段不力。近几年来，对小金库、预算外资金的检查已把财政监督的重点转向行政事业单位，但监督的思路、方式、手段、处理方法并未发生根本性的转变，仍以财务检查为主，在处理上仍已调帐、罚款为主，而未考虑这些单位不以盈利为目的，资金来源主要为财政拨款或事业收入的特点。特别是随着预算外资金管理逐步纳入预算或专户，以及综合财政预算管理的实际，仍已单纯罚款为手段就难以发挥制约作用。另外，从行政事业单位违纪类型分析，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如擅自立项收取基金，滥发奖金，故意混库，越权减免税或越权制定优惠政策，以及挪用专项资金等。面对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，不及作用有限，而且是否具有合理性也值得探究。 
　　四、财政监督组织体系不健全，财政监督与其他经济监督的关系未完全理顺 
　　1.机构设置不规范。有少数地方至今没有成全专门的财政监督机构，而在成立的财政监督机构中，也存在“四不统一”的问题，即职责不统一、名称不统一、级别不统一、归属不统一。 
　　2.人员配备空缺大。财政监督机构与其他经济监督的关系未完全理顺。 
　　3. 财政监督与其他经济社会监督的 职能分工与监督范围界定不明确。我国的经济监督体系和 监督网络主要是由财政监督，审计监督，税务稽查监督，社会监督等形成的。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支，财务收支及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中，各自监督的 侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的 工作边界，因而存在相互扯皮的现象。加上在 实际工作中执行一些不合理的 规定政策，导致执法人员，执法单位片面追求经济利益，处罚制度把握不严，使执法工作在一定程度上变味，甚至出现执法检查单位之间的严重内耗。 
　　五、财务监督的法制保障严重滞后 
　　财政监督的实质在很大程度上是一种监督的再监督，或者说是权力的再监督。如果财政监督地位没有法律保障，财政监督职责缺乏必要的法律手段，必然严重影响财政监督的权威和成效。健全的财政法制是财政监督工作开展的依据，它应包括三个方面：一是规范财政监督客体行为的财税法规以及相关的经济法规。二是规范财政监督主体自身行为的财政法律法规。三是规范财政监督主体处罚违法违纪行为的法规。 
　　我国虽然初步形成了与社会主义市场经济发展要求相适应的财政法律体系框架，但从整体上看，财政立法特别是法制建设与社会主义市场经济发展的要求仍不适应，突出表现在迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律，上述三个方面的法规建设都严重滞后，难以给地方财政监督工作的开展提供法律保障。主要体现在： 
　　第一，财政监督的法律规范不完整。现有的财政立法中虽然包含了财政领域的主要方面，但毕竟有一些方面没有涉及，财政监督还存在许多执法空白，影响了财政监督工作的深入开展。 
　　第二，各项财政监督法规缺乏协调性和连贯性。各单项立法制定财政监督条款的出发点都是从服务单项工作来考虑的，这种将财政监督化整为零的做法既不科学，又影响了财政监督的连贯性，造成部门与部门之间关系不顺，法与法之间不衔接、甚至相互冲突以及“以法压法”现象，从而加大了财政监督执法的难度。 
　　从规范财政监督客体行为的财税法规看，尽管我国陆续出台了《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国税收征管法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》等重要法律法规，为财政监督提供了必要的、基本性的法律依据。但是由于这些法律法规有其自身独立的调整对象，对财政监督都只作了原则性的规定，因而在实际工作中难以操作。从规范财政监督主体自身行为的财政法律法规看，目前仅能适用的是财政步出台的《财政检查工作规则》等少数法规。从规范财政监督主体处罚违法违纪行为看，目前除了各种财政法规中有关过于原则性的条文外，地方财政监督部门行使的主要依据是《国务院违反财政法规处罚的暂行规定》。而这一《暂时规定》也因情况而变，许多条文已经老化，造成了地方财政监督部门在行使职责中难以有效使用。