这四次督察实践的方式、范围、侧重点和深度都不尽相同,可以说各有特点,总体上呈现出创新和综合运用各种督察手段来探索快速高效的督察工作方式的共同特征,主要体现在四个方面:
十分重视前期谋划和准备,努力探索适合督察区域的工作方式。南汇土地例行督察的前期准备,在总结兄弟局已有经验的基础上,努力尝试对土地例行督察制度框架的构建和完善,对已有的成熟做法进行制度总结,制定形成了包括运作模式、内外业审核规范和技术规程、质量管控、人员管理、会议、对外联络、党建等9项管理制度。三轮农地转用和征收审批事项督察也都十分重视前期谋划。第一轮审核督察在今年年初做工作计划时,仅涉及3个地区。在具体筹备时,上海督察局针对扩内需形势和“双保行动”的需要进行了相应调整,将10个第九次卫片执法的监测城市全部纳入督察范围。同时,将审核督察的内容由农地转用和征收审批事项这个单一对象,调整为以农地转用和征收审批事项为主,以及对土地利用和管理基本情况的普查和摸底;将这项业务的开展方式由在驻地开展抄报材料审查,调整为派员赴实地开展内外业审核和调查研究。根据以上调整,在具体运作、资料要求等方面作出了相应安排。
优化组合各种督察手段,提升督察效能,拓展督察工作广度和深度。上海督察局通过开展三轮审核督察和三轮例行督察,全面推进侧重“点”的例行督察和侧重“面”的审核督察。三轮审核督察在督察范围和督察工作量上,规模都比较大,尤其是第一轮审核督察涉及10个市(区),基本覆盖了督察区域土地利用比较活跃的地区,创造了一次督察地区最多的纪录。后两轮审核督察,分别在浙江舟山、金华和福建漳州、南平两个地级市开展的同时,又在两市分别选择一个县级行政区域同步开展例行督察,将审核督察和例行督察相组合,在灵活开展督察工作、探索督察工作手段的综合运用上作了尝试。这三次督察都是集中不到一个月的时间快速“作战”,并短时间内在督察区域内形成了督察工作的极大声势,引起了各级地方政府的高度重视,督察工作基本实现又好又快,督察手段优势互补,督察工作实现了质量与效率、成本与效益的结合与优化。
把督察工作的目标聚焦在推进地方建立土地管理长效机制上。在今年以来的历次土地督察工作中,上海督察局注重将土地管理基本性事项审核纳入督察范围,并把推进地方建立土地执法监管长效机制作为土地督察工作的落脚点,指导被例行督察和审核督察地区边查边改、健全体制,进一步落实共同责任机制。上海市南汇区、奉贤区,浙江省永康市、舟山市等地已经形成一定工作成果,下一步可以总结推广,从而促进上海局督察区域内保障和促进科学发展土地管理新机制建设的点上突破以及由点及面,促进整个督察区域的土地管理制度建设。
注重配合开展调查研究,剖析苗头性、倾向性问题,总结好的做法和经验。一方面,对在开展土地督察核心业务中发现的苗头性、倾向性问题进行筛选、梳理和汇总,结合年初工作计划,对调研课题进行调整和丰富。在开展核心业务过程中或之后,专门开展调查研究,剖析问题根源并探索解决路径,形成专门报告材料,提出加强和改善土地管理切实可行的政策建议报总督察。另一方面,在督察工作开展期间,针对当地土地管理好的做法和经验,通过走访调查、召开座谈会等形式,开展调查研究,综合协调各方面意见,提出有利于土地管理水平进一步提升的意见和建议,促成督察工作真正见效果、出成果。
三、推动土地管理责任政府建设
土地督察核心业务的高频率、高强度、大范围开展,取得了四方面积极成效:
推动了土地利用和管理长效机制和共同责任机制建设,被督察对象的土地利用和管理秩序明显好转。开展督察后,各被督察区域边查边改,纷纷建立横向到边、纵向到底的耕地保护共同责任机制,建立和完善土地利用和管理长效机制。浙江省永康市在例行督察期间,召开了全市完善土地管理共同责任机制工作会议,会上签订了耕地保护目标责任书和土地管理共同监管责任书。舟山市在审核督察后不久即召开了全市土地管理工作会议,市政府与涉土部门签订了土地管理责任书。宁波市鄞州区、杭州市、上海市奉贤区等市(区),均在审核督察后签订了耕地保护目标责任书。建阳市委、市政府出台了健全和完善土地管理共同责任机制的意见,并与市相关部门、乡镇(街道)签订了土地管理共同监管责任书。