武汉“城中村”改造规划的实践与探索
——以武昌沙湖村为例
（张翼峰 黄广生 武汉市城市规划咨询服务中心 湖北 武汉 430014）
【摘 要】本文以“武汉市沙湖村城中村综合改造方案”为基础，从规划层面来论证武汉的“城中村”改造政策的现实意义，进而总结提炼出“城中村”改造的改造模式、筹资策略以及拆迁安置补偿等方面经验，并试图指出一条各方利益平衡共赢的“城中村”改造之路。 【关键字】城中村；改造规划；沙湖村
Practice and countermeasures in the reconstruction plan of urban-village in Wuhan——A case study of Shahu village in Wuchang/ Zhang Yifeng, Huang Guangsheng
[Abstract] This paper, based on the synthetic reconstruction plan for Shahu village, Wuhan, firstly demonstrates the meaning of Wuhan urban-village-reconstruction policy at the point of urban planning, and then sums up some experiences in rebuilding mode, financing tactics, relocating and compensating for demolition. And it attempts to point the way for urban-village-reconstruction with a benefit balance among each side. [Keywords] Urban-village; reconstruction plan; Shahu village
0 引言
“城中村”是我国许多城市在快速城市化进程中的一种普遍现象。改革开放以来,我国大部分城市的经济和规模取得了快速的发展，城市建设向郊区不断蔓延、郊区农村进入快速城市化发展阶段。城市向郊区拓展形成的城市建设景观和郊区农村不断城市化形成的农村建
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设景观在地域上连接在一起，出现了城乡二元的城市建设景观，也即是“都市里的村庄”。
“城中村”是城市的一块“夹缝地”，虽在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，这种独特的地位和现象，必然会带来人口杂乱、治安严峻、城市规划滞后、建筑违章、基础设施不完善、土地利用率低等系列问题。这些隐匿于摩天高楼背后大片低矮、混乱的村落，不仅影响城市的整体形象，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展。随着城乡一体化的进程加快，“城中村”的改造势在必行。
1 武汉“城中村”及改造概述
武汉市作为华中地区政治、经济、文化、金融中心，经过数十年城市建设用地的围裹，全市形成162个“城中村”，其中包括147个行政村和15个农林单位，总人口35.66万人，其中农业人口17.1万人，土地总面积为21381.82公顷。
武汉市政府对“城中村”的改造工作高度重视，2003年成立了以副市长为组长的“城中村”综合改造工作领导小组，对全市“城中村”进行调研，借鉴广州、珠海、杭州三地的经验，针对“城中村”改造难点——土地房产处置、“村改居”人员就业和社会保障、改造资金筹措、符合城市规划管理控制要求等，制定了综合改造方案，并于2004年9月发布《关于落实市委市人民政府积极推进“ “城中村””综合改造工作意见的通知》（武政办[2004]173号）。在征求各区人民政府意见的前提下，确定二环线以内５２个村为近期改造的重点，并在重点村中选取了16个村作为试点村,待试点工作完成后总结经验，再正式出台政策法规。
沙湖村是16个试点村之一，也是第一个成功通过土地有形市场进行改造资金筹措的村落，在武汉市的“城中村”改造中具有代表意义。
2 沙湖村“城中村”改造规划 2.1 沙湖村基本情况
沙湖村位于武汉三镇之武昌，属市中心城区，是武汉市“城中村”典型代表之一。村域分布在城市主干道武青三干道的东、西两侧。该村东面是风景秀丽的沙湖，南面是昙华林历史街区,西面是武昌积玉桥旧城改造片，因其优越的地理位置、便利的交通、良好的商业文化氛围、丰富的景观资源等优势而成为近年来城市建设的热点地区，但同时也导致了土地不断被征用，现状的自然村落被迅速扩展的城市紧紧包围，仅剩下自然村湾、村属产业——沙湖钢材市场、果品批发市场、汽车4S店等用地。
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2.2 改造规划目标与思路
“城中村”改造，其实质是解决历史遗留问题，完成农村城市化的最后一个步骤，彻底实现农村到城市社区、村民到市民的转变。规划目标概括为：通过“城中村”改造，使其融入城市，彻底完成村庄的城市化过程，完善城市结构形态，提升城市功能，提高城市建设总体水平，改善人居环境。
其工作思路为：根据现状的土地利用、住户、人口数据，确定村湾的改造类型和享受还建的人口及住户，再确定保留及还建住宅、产业、开发等用地的建设规模，对各类用地进行综合整合后，按照城市规划的要求进行各类用地的选址和布局，并对建设资金测算、建设实施措施提出建议。 2.3 现状调研
按照173号文的要求，根据实际拥有耕地现状，将全市“城中村”分为三类：Ａ类村，人均农用地小于或等于0.1亩；Ｂ类村，人均农用地大于0.1、小于或等于0.5亩；Ｃ类村，人均农用地大于0.5亩。
并针对不同类型采取不同的改造方式：Ａ类村由改制后的村经济实体自行改造；Ｂ类村以项目开发的方式改造；Ｃ类村以统征储备的方式改造。
经与武汉市1：1万土地利用现状图核实，沙湖村已无农用地。现状用地总面积为24.18公顷，总人口为718人，总计215户，现状住宅总建筑面积为43219.99平方米。
按以上标准，沙湖村属A类村，其改造方式为：
图1 沙湖村现状用地
除规划控制用地外，通过综合改造妥善安置村民。其资金来源是在符合城市规划要求前提下，将还建安置房用地和房地产开发用地以项目捆绑的方式公开供地，进行房地产开发。
2.4 用地规模测算
用地规模的确定标准和思路如图3所示：
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图2 用地规模测算标准及思路
保留用地：2004年11月新建的村委会办公楼，用地面积0.39公顷。
还建用地：根据拆迁补偿政策，对照“一户一表”的数据，计算沙湖村应还建的建筑面积为48672.44平方米，其中含需补足的建筑面积7824.75平方米。另外，对拆迁房屋需补偿的建筑面积为2314.88平方米，具体计算标准如下：（设S现为村民现在拥有的住房面；S
还
拆迁补偿还建的住房面积。） ? 1人户
S现≤80㎡时，S还=80㎡； 80㎡ S现>100㎡时，S还=100㎡，超出部分予以补偿。 ? 2人及以上户（设户人数为N） S现≤300㎡，S现/N<50㎡，N*50㎡<300㎡时，S还= N*50㎡； S现≤300㎡，S现/N<50㎡，N*50㎡>300㎡时，S还= 300㎡； S现≤300㎡，S现/N≥50㎡时，S还= S现； S现>300㎡，S还= 300㎡ ，超出部分予以货币补偿。 按“还建用地容积率控制在1.6－1.8”的要求，反算其还建的用地面积应在2.7（合 41亩）—3.04公顷（合46亩）之间，我们选取了最大值3.04公顷。 开发用地：按 “还建用地与开发用地之比控制在1：1－1：1.5”的要求，其开发用地规模应为4.5公顷。 产业用地：为确保改造方案实施后村民能有一定的就业岗位，将沿友谊大道分布的汽车销售市场予以保留，继续作为该村的产业用地，用地面积约9.28公顷。 4 2.5 规划用地选址 以城市总体规划、土地利用总体规划以及城市控制性详细规划为指导，根据以上各类用地规模，按照改造建设的要求，我们对保留用地及还建住宅用地、开发用地、规划控制用地、产业用地四大类别进行了规划选址，并就用地性质、容积率、建筑密度等一并进行了论证。 此次“城中村”改造规划特别提出对市政设施、道路、水域、绿地等城市公益性用地进行了规划控制，体现出将“城中村”土地纳入城市整体用地布局考虑的改造出发点。 最后选择在原来的村民住宅用地作为还建用地；选择了老钢材市场和水果批发市场作为开发用地；将沿友 谊大道分布的汽车销售市场仍保留作为产业用地；保留村委会办公楼后，其他依照城市规划控制要求进行控制。 2.6 建设资金筹措 资金筹措历来是“城中村”改造的最大障碍之一。武汉借鉴了其他城市“城中村”改造的经验教训，实行市场主导建设，政府不直接介入改造，而从拆迁补偿的纷争中解脱出来，通过统一规划，制定优惠政策，积极吸引、鼓励社会力量参与“城中村”改造。同时，提倡改制后集体经济组织自行改造，并允许其它开发单位参与改造，但须经改造项目所在村的集体经济组织同意。 对于A类村，实行还建用地与开发用地捆绑成项目的方式出让，挂牌底价以还建安置房建设成本与开发用地地价之和的1.15倍计算。其目的在于，一方面是让有开发资质的村集体经济组织，在争取自行改造的竞争中处于有利地位，降低拆迁安置成本，有效保障村民利益；另一方面则可以给前期进入的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块，也可以获得15％的补偿，同样村集体仍然可以获得还建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金，避免盲目操作以及房地产商与村之间进行“幕后交易”的可能。 按照此规定，测算出沙湖村“城中村”改造将开发用地与还建用地捆绑后其挂牌底价为1.44亿元。 市政配套落后是“城中村”的普遍问题，完善市政配套是“城中村”改造的基本目标之 图3 沙湖村用地规划 5
